CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG 1. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc về giảm nghèo bền vững 1. Một số khái niệm và thuật ngữ liên quan 1. Khái niệm nghèo a.
Khái niệm về nghèo trên thế giới Nghèo là một khái niệm đa chiều vừa dễ và vừa khó để định nghĩa. Khi nói đến nghèo, chúng ta có rất nhiều quan niệm, định nghĩa của các tổ chức, các học giả, các nhà nghiên cứu khoa học với nhiều góc độ tiếp cận khác nhau, quan điểm và khía cạnh khác nhau, do đó, hiện nay, chưa có khái niệm duy nhất về nghèo đói. Theo Liên hợp quốc (UN): “ Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám bệnh, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng.
Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền và bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng. Nghèo có nghĩa là dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro, không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an toàn”. [32] Theo Ngân hàng phát triển châu á, năm 1999: “ Nghèo là tình trạng thiếu những tài sản cơ bản và cơ hội mà con người có quyền được hưởng”.[25] Theo ngân hàng thế giới (WB) trong “báo cáo về tình hình phát triển thế giới - tấn công nghèo đói”: “Nghèo là sự mất đi sự ấm no”, “nghèo là một khái niệm đa chiều vượt qua khỏi phạm vi túng thiếu về vật chất. Nghèo không chỉ gồm các chỉ số dựa trên thu nhập, mà bao gồm các vấn đề liên quan đến năng 8 lực như: dinh dưỡng, sức khỏe, giáo dục, khả năng dễ bị tổn thương, không có quyền phát ngôn, không có quyền lực”.
Báo cáo còn chỉ ra rằng “người nghèo đặc biệt dễ bị tổn thương trước những biểu hiện bất lợi nằm ngoài khả năng kiểm soát của họ. Họ thường bị các thể chế của Nhà nước và xã hội đối xử tàn tệ, bị gạt ra rìa và không có tiếng nói trong các thể chế đó”. [47] Tại hội nghị bàn về xoá đói giảm nghèo do ESCAP tổ chức tại Băng Cốc Thái Lan tháng 9/1993 đã đưa ra khái niệm về nghèo đói như sau: “Đói nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người đã được xã hội thừa nhận tuỳ theo trình độ phát triển kinh tế xã hội và phong tục tập quán của các địa phương”.[20] Đây là quan niệm gần nhất và được Việt Nam thừa nhận định nghĩa chung về nghèo do sự phù hợp với các thước đo tiêu chuẩn tại Việt Nam. Hiện nay, khái niệm nghèo trên thế giới còn bao gồm khái niệm nghèo đa chiều.
Nghèo đa chiều có thể được hiểu là tình trạng con người không được đáp ứng một hoặc một số nhu cầu cơ bản trong cuộc sống. Một cách chung nhất, nghèo đói chính là tình trạng một bộ phận dân cư vì lý do nào đó không được hưởng và thỏa mãn những nhu cầu mà xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế - xã hội và phong tục tập quán của chính xã hội đó, là tình trạng thiếu ăn, thiếu nước sinh hoạt, suy dinh dưỡng, mù chữ, bệnh tật, môi trường suy thoái, tuổi thọ trung bình thấp, ít được tiếp cận với các dịch vụ xã hội. Khái niệm về nghèo ở Việt Nam Ở Việt Nam, khái niệm nghèo được hiểu là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có điều kiện thỏa mãn một phần những nhu cầu tối thiểu cơ bản của cuộc sống và có mức thu nhập thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện. Những người nghèo không thể vươn tới các nhu cầu về văn hóa – tinh thần, hoặc những nhu cầu này phải cắt giảm tới mức tối 9 thiểu gần nhất, gần như không có.
Điều này đặc biệt thấy rõ ở các bộ phận dân cư sinh sống ở nông thôn hoặc bộ phận người yếu thế tại thành thị, chủ yếu tập trung tại các nhóm đối tượng như: trẻ em, người già, người khuyết tật., những người không được đi học, bỏ học, không có khả năng để hưởng thụ văn hóa, y tế, nhà ở, ăn mặc. nghèo là khái niệm chỉ tình trạng mà thu nhập thực tế của người dân chỉ dành hầu như toàn bộ cho nhu cầu ăn, thậm chí không đủ ăn, phần tích lũy không có. Nhu cầu tối thiểu là những đảm bảo mức tối thiểu những nhu cầu về ăn, mặc, ở, nhu cầu sinh hoạt hàng ngày gồm văn hóa, giáo dục, y tế, đi lại, giao tiếp. Nhìn chung, khái niệm nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không có những điều kiện về cuộc sống như ăn, mặc, ở, vệ sinh, y tế, giáo dục, đi lại, quyền được tham gia vào các quyết định của cộng đồng.
Nghèo thường được phản ánh qua ba khía cạnh: Thứ nhất, không được thụ hưởng những nhu cầu cơ bản tối thiểu của con người. Thứ hai, mức sống thấp dưới mức trung bình của cộng đồng dân cư nơi cư trú. Thứ ba, không được hưởng cơ hội lựa chọn tham gia vào quá trình phát triển cộng đồng. Khái niệm giảm nghèo Trên cơ sở khái niệm nghèo, khái niệm giảm nghèo được hiểu là giảm tình trạng dân cư chỉ có thể thỏa mãn một phần nhu cầu cơ bản của cuộc sống.
Ở cấp độ cộng đồng, giảm nghèo này được hiểu là giảm số lượng hay tỷ lệ người hay hộ không thỏa mãn những nhu cầu cơ bản. Ở cấp hộ gia đình, giảm nghèo được hiểu là nâng cao mức độ thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của hộ gia đình; hay còn gọi là thu hẹp khoảng cách nghèo. 10 Trên thực tế, chuẩn nghèo được thể hiện bằng một mức thu nhập cụ thể. Do vậy, giảm nghèo cũng có thể được hiểu là nâng cao thu nhập (để nâng cao mức độ thỏa mãn các nhu cầu cơ bản).
Giảm nghèo bền vững Cụm từ “giảm nghèo bền vững” được sử dụng chính thức trong văn bản hành chính ở Việt Nam tại Nghị quyết số 30a/NQ-CP ngày 27/12/2008 của Chính phủ về Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo [8]; tiếp đó là Nghị quyết số 80/NQ-CP ngày 19/5/2010 của Chính phủ về Định hướng giảm nghèo bền vững giai đoạn 2011-2020 [7]; Quyết định số 1489/QĐ-TTg ngày 8/10/2012 của TTCP phê duyệt chương trình giảm nghèo bền vững giai đoạn 2012-2015 [37] và Nghị quyết số 15- NQ/TW ngày 1/6/2012, Hội nghị BCH trung ương khóa XI về một số vấn đề về chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020 [21]. Tính đến thời điểm này vẫn chưa có một định nghĩa hay khái niệm chính thức về “giảm nghèo bền vững”, nhưng trong các báo cáo (Báo cáo giảm nghèo quốc gia năm 2008, Báo cáo giảm nghèo giai đoạn 2006-2010, báo cáo thực hiện các mục tiêu thiên niên kỷ,…) hay các văn bản hành chính thì tình trạng tái nghèo luôn được xem là “vấn đề cơ bản” đối với giảm nghèo bền vững. Mục đích của giảm nghèo bền vững là đảm bảo hay duy trì thành quả giảm nghèo một cách lâu dài, ổn định. Như vậy, giảm nghèo bền vững được hiểu là tình trạng dân cư đạt được mức độ thỏa mãn những nhu cầu cơ bản hay mức thu nhập cao hơn chuẩn (nghèo) và duy trì được mức độ thỏa mãn những nhu cầu cơ bản hay mức thu nhập trên mức chuẩn đó ngay cả khi gặp phải các cú sốc hay rủi ro; giảm nghèo bền vững có thể được hiểu với nghĩa đơn giản là thoát nghèo bền vững hay không tái nghèo.
Khái niệm chuẩn nghèo Xác định chuẩn nghèo là một công việc khó khăn vì nó gắn liền với từng thời điểm, từng quốc gia và được xem xét ở nhiều góc độ khác nhau tùy theo 11 đặc trưng của từng vùng, từng đối tượng để đánh giá. Do đó, định nghĩa về chuẩn nghèo là một khái niệm không cố định, nó phụ thuộc vào không gian và thời gian, theo từng quốc gia, khu vực và từng thời kỳ. Nhìn chung, chuẩn nghèo là một khái niệm tương đối động (thường phục thuộc thời gian), do vậy, người ta cần đưa ra các tiêu chí xác định chuẩn nghèo. Tiêu chí xác định chuẩn nghèo là một mức chuẩn chung nào đó mà khi áp dụng vào người/hộ nào cho thu nhập/chi tiêu dưới mức chuẩn chung đã đề ra thì được coi là người nghèo/hộ nghèo.
Do chuẩn nghèo là một khái niệm không cố định, nên tiêu chí xác định chuẩn nghèo cũng là một khái niệm động, tiêu chí xác định chuẩn nghèo có sự khác nhau giữa các quốc gia, giữa các tổ chức quốc tế và thay đổi theo thời gian. Tiêu chí chuẩn nghèo của thế giới Cách tiếp cận phổ biến nhất để thiết lập chuẩn nghèo là tiếp cận theo “Chi phí cho các nhu cầu cơ bản” được áp dụng rộng rãi ở các nước trên thế giới và được mô tả trong Ravallion (1994,1998) và Ravallion và Bidani (1994). Cách tiếp cận “chi phí cho các nhu cầu cơ bản” bao gồm xác định trước tiên một rổ hàng lương thực, thực phẩm và phi lương thực, thực phẩm thích hợp để thỏa mãn nhu cầu tiêu dùng cơ bản của một hộ và sau đó tính chi phí/giá trị của rổ hàng này. Như vậy, với cách tính này, chuẩn nghèo theo “chi phí cho các nhu cầu cơ bản” đo lường thiên về thu nhập tối thiểu cần thiết để phục vụ nhu cầu thiết yếu của con người, để các thành viên trong hộ có đủ lương thực, thực phẩm để duy trì sức khỏe và sản xuất, cũng như có phương tiện để tham gia đầy đủ vào xã hội.
Theo cách tiếp cận của Tổng cục thống kê – Ngân hàng thế giới sử dụng chi tiêu bình quân đầu người từ khảo sát mức sống. Chuẩn nghèo được xây dựng theo cách tiếp cận chi phí cho các nhu cầu cơ bản, dựa trên hành vi tiêu dùng quan sát được của người nghèo, như đã khai báo được trong khảo sát 12 mức sống. Chuẩn này bao gồm các khoản chi tiêu cho lương thực, thực phẩm được dựa trên một rổ lương thực, thực phẩm tham chiếu duy nhất đối với hộ nghèo, được tăng lên hoặc giảm xuống khi cần thiết để đáp ứng định mức calo và được quy ra trị giá/chi phí dựa theo vec-tơ giá lương thực, thực phẩm quốc gia.