Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC 1. Lý luận chung về quản lý nhà nước đối với hoạt động đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức 1. Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức Khái niệm đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức Công chức là một khái niệm được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ các công dân được tuyển dụng vào làm việc thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, do ngân sách nhà nước trả lương. Nhưng do đặc thù của từng quốc gia nên quan niệm về công chức là không đồng nhất.
Ở Pháp thì công chức được coi là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nước tổ chức, bao gồm cả trung ương và địa phương nhưng không kể đến các công chức địa phương thuộc các hội đồng thuộc địa phương quản lý. Ở Inđônêxia, quan niệm về công chức rộng hơn, bao gồm cả những người được tuyển dụng, bổ nhiệm để làm việc thường xuyên trong cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương, những nhà quản lý doanh nghiệp nhà nước, các sĩ quan cao cấp trong quân đội, cảnh sát. Ở nước ta, khái niệm công chức được hình thành gắn liền với sự phát triển của nền hành chính nhà nước. Trải qua các giai đoạn phát triển của nền hành chính nhà nước thì khái niệm này được hiểu theo nhiều cách khác nhau.
Pháp lệnh Cán bộ công chức năm 1998, sửa đổi bổ sung năm 2000 và năm 2003 đã có quy định về CBCC nhưng vẫn chưa có sự phân biệt rạch ròi giữa cán bộ và công chức mà sử dụng chung khái niệm CBCC. Luan van 9 Ngày 13/11/2008, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 4 thông qua Luật CBCC, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2010. Đây là văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao nhất quy định rõ ràng về cán bộ và công chức. Khoản 2 Điều 4 Luật CBCC quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhận chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhận chuyên nghiệp, và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo; quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” [25].
Để quy định cụ thể về công chức, ngày 25 tháng 01 năm 2010, Chính phủ ban hành Nghị định 06/2010/NĐ-CP quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước hoặc được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật…” [9]. Khoản 1 Điều 4 Luật CBCC quy định:“Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh Luan van 10 (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Như vậy, cán bộ là được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh (ví dụ: Tổng Bí thư Đảng Cộng sản Việt Nam, Thủ tướng, Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, Chủ tịch Hội nông dân. Cán bộ làm việc theo nhiệm kỳ, tức là làm việc trong một khoảng thời gian nhất định.
Nhiệm kỳ với mỗi vị trí công tác là khác nhau, được pháp luật quy định cụ thể. Cán bộ chuyên trách bảo vệ an ninh quốc gia là sỹ quan, hạ sỹ quan được giao nhiệm vụ chuyên trách làm tham mưu, tổ chức, trực tiếp thực hiện nhiệm vụ bảo vệ an ninh quốc gia. Đối với công chức là do được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan nghĩa là do thi tuyển, bổ nhiệm, có quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Ví dụ: Chuyên viên, Chuyên viên chính. Riêng đối với cán bộ ở cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) thì chỉ là do bầu cử mà được giữ chức vụ.
Công chức cấp xã chỉ theo một hình thức là tuyển dụng để giữ một chức danh chuyên môn, nhiệm vụ và thuộc UBND cấp xã. Tuy nhiên, CBCC có điểm chung là công dân Việt Nam, trong biên chế và được hưởng lương từ ngân sách nhà nước (Công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì được hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định). Khái niệm đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức ĐTBD là một trong những hoạt động quan trọng của phát triển nguồn nhân lực nói chung và phát triển nguồn nhân lực hành chính nói riêng. Khái niệm ĐTBD vẫn đang được các nhà nghiên cứu thảo luận ở các khía cạnh khác nhau.
Chính vì vậy, khái niệm ĐTBD chưa thống nhất về nhận thức. Luan van 11 Nghị định 18/2010/NĐ-CP ngày 5/3/2010 của Chính phủ quy định đào tạo là quá trình truyền thụ, tiếp nhận có hệ thống những tri thức, kỹ năng theo quy định của từng cấp học, bậc học. Theo Từ điển Tiếng Việt do GS. Hoàng Phê chủ biên (Nxb.
Từ điển Bách khoa, Hà Nội, 2010), Đào tạo - đó là “làm cho trở thành người có năng lực theo những tiêu chuẩn nhất định”. [27] Theo Wikipedia - Bách khoa toàn thư mở thì “đào tạo đề cập đến việc dạy các kỹ năng thực hành, nghề nghiệp hay kiến thức liên quan đến một lĩnh vực cụ thể, để người học lĩnh hội và nắm vững những tri thức, kĩ năng, nghề nghiệp một cách có hệ thống để chuẩn bị cho người đó thích nghi với cuộc sống và khả năng đảm nhận được một công việc nhất định. Khái niệm đào tạo thường có nghĩa hẹp hơn khái niệm giáo dục, thường đào tạo đề cập đến giai đoạn sau, khi một người đã đạt đến một độ tuổi nhất định, có một trình độ nhất định. Có nhiều dạng đào tạo: đào tạo cơ bản và đào tạo chuyên sâu, đào tạo chuyên môn và đào tạo nghề, đào tạo lại, đào tạo từ xa, .” Như vậy, có thể hiểu đào tạo là một hoạt động có mục đích, có tổ chức được thực hiện theo những quy trình nhất định nhằm truyền đạt cho người học hệ thống kiến thức, kỹ năng phù hợp, nhất định.
Thông thường, hoạt động đào tạo được tổ chức trong những cơ sở giáo dục đào tạo hoặc tại cơ sở sản xuất với nội dung chương trình, thời gian khác nhau cho các cấp bậc khác nhau. Cuối mỗi khóa đào tạo, học viên sẽ được cấp bằng tốt nghiệp. Nghị định 18/2010/NĐ-CP đưa ra khái niệm: “Bồi dưỡng là hoạt động trang bị, cập nhật, nâng cao kiến thức, kỹ năng làm việc”. [10] UNESCO định nghĩa: Bồi dưỡng có ý nghĩa nâng cao trình độ nghề nghiệp.
Quá trình này chỉ diễn ra khi cá nhân và tổ chức có nhu cầu nâng cao Luan van 12 kiến thức hoặc kỹ năng chuyên môn nghiệp vụ của mình nhằm đáp ứng nhu cầu lao động nghề nghiệp. Theo Từ điển Tiếng Việt do GS. Hoàng Phê chủ biên (Nxb. Từ điển Bách khoa, Hà Nội, 2010), Bồi dưỡng - đó là “làm cho người học tăng thêm sức của cơ thể bằng chất bổ và tăng thêm năng lực hoặc phẩm chất”.
[27] Như vậy, bồi dưỡng là quá trình gia tăng, bổ sung, cập nhật thêm những kiến thức mới, kinh nghiệm thực tiễn, phẩm chất nghề nghiệp nhằm giúp người học hoàn thành tốt hơn nhiệm vụ được giao. ĐTBD có những nét nghĩa tương đồng nhất định (như đều có nét nghĩa chỉ quá trình làm tốt hơn, lành mạnh hơn, chuyên nghiệp hơn cho khách thể), song đây là hai khái niệm không đồng nghĩa. Đào tạo là trong thời gian lâu dài để trang bị cho người học một hệ thống kiến thức, kỹ năng nhất định; bồi dưỡng là trong thời gian ngắn hơn nhằm bổ sung và cập nhật cho người học một phần kiến thức, kỹ năng của một lĩnh vực nhất định. Nếu như đào tạo được xem như là một quá trình làm cho người ta “trở thành người có năng lực theo những tiêu chuẩn nhất định”, còn bồi dưỡng được xác định là quá trình làm cho người ta “tăng thêm năng lực hoặc phẩm chất”.
Từ các quan niệm nêu trên, có thể hiểu: Đào tạo bồi dưỡng cán bộ công chức là quá trình tổ chức học tập cho đội ngũ CBCC nhằm trang bị, cập nhật, nâng cao kiến thức, kỹ năng, thái độ làm việc giúp họ thực hiện tốt hơn nhiệm vụ được giao. Hoạt động đào tạo CBCC được thực hiện ở một số cơ sở của Đảng, nhà nước như: Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Học viện Hành chính, trường cán bộ, trường chính trị của các tỉnh, các trung tâm chính trị huyện, trường ĐTBD của các Bộ, ngành, các trung tâm đào tạo khác. ĐTBD CBCC không phải là ĐTBD trong chương trình giáo dục quốc dân, mà là chương trình ĐTBD có đặc thù bởi: Luan van 13 Thứ nhất, đối tượng của ĐTBD là những con người hoạt động trong bộ máy chính trị, bộ máy nhà nước, là những CBCC nhân danh quyền lực nhà nước để thực hiện nhiệm vụ QLNN. Quá trình ĐTBD CBCC đi sâu vào ĐTBD những kỹ năng, kỹ xảo, khả năng vận dụng và giải quyết các tình huống cụ thể.
Đó là quá trình tiếp thu kiến thức một cách sáng tạo, có trao đổi ở trình độ cao. Đồng thời, yêu cầu quan trọng của ĐTBD là nhằm nâng cao năng lực làm việc hiện tại cũng như trong tương lai, xây dựng nên hành vi, thái độ làm việc đúng đắn để phục vụ nhà nước và nhân dân. Thứ hai, nội dung ĐTBD CBCC phụ thuộc theo yêu cầu công việc và rất phong phú về nội dung, hình thức, phương pháp, cấp bậc hành chính.