Tổng quan nghiên cứu

Quản lý nhà nước về công tác dân tộc giữ vai trò chiến lược đặc biệt quan trọng đối với sự nghiệp xây dựng, bảo vệ Tổ quốc và phát triển bền vững vùng phên dậu biên cương. Tỉnh Điện Biên có diện tích tự nhiên 9.562,9 km2, sở hữu đường biên giới dài 455,573 km tiếp giáp với Lào và Trung Quốc. Dân số toàn tỉnh đạt 576.658 người với sự sinh sống của 19 dân tộc anh em, trong đó đồng bào dân tộc thiểu số chiếm hơn 81,5% dân số (dân tộc Thái chiếm 37,99%, dân tộc H-mông chiếm 34,80%, dân tộc Khơ Mú chiếm 3,30%). Mặc dù đạt nhiều thành tựu phát triển, Điện Biên vẫn đối mặt với thách thức lớn khi tỷ lệ hộ nghèo toàn tỉnh năm 2018 ở mức 37,08%, riêng tỷ lệ hộ nghèo là người dân tộc thiểu số chiếm tới 97,4% tổng số hộ nghèo. Bên cạnh đó, toàn tỉnh có 101/130 xã thuộc khu vực III đặc biệt khó khăn (chiếm 77,7%) và 1.146 thôn bản đặc biệt khó khăn (chiếm 63,2%).

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của đề tài là làm rõ cơ chế tổ chức thực thi pháp luật, năng lực bộ máy quản lý hành chính và hiệu quả các chính sách công đối với vùng đồng bào dân tộc thiểu số tại một tỉnh miền núi biên giới có địa hình chia cắt phức tạp (50% diện tích có độ cao trên 1.000m). Mục tiêu nghiên cứu cụ thể nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận của ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính về quản lý nhà nước đối với lĩnh vực dân tộc; khảo sát, đánh giá toàn diện thực trạng triển khai các chính sách dân tộc giai đoạn 2014 - 2018; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh Điện Biên.

Phạm vi nghiên cứu tập trung vào hoạt động quản lý hành chính nhà nước của 10 đơn vị hành chính cấp huyện và 130 xã, phường, thị trấn trên địa bàn tỉnh Điện Biên từ năm 2014 đến hết năm 2018. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công trình thể hiện ở việc xác lập cơ sở thực chứng giúp tối ưu hóa tỷ lệ giải ngân các nguồn vốn đầu tư công đạt trên 95%, giảm tỷ lệ nghèo đa chiều vùng đồng bào dân tộc thiểu số từ 3% đến 4%/năm, đồng thời tăng cường củng cố thế trận an ninh nhân dân vững chắc.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý hành chính nhà nước hiện đại tiếp cận theo nghĩa hẹp, nhấn mạnh vào hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước nhằm thực thi Hiến pháp và pháp luật. Đồng thời, nghiên cứu vận dụng lý thuyết phát triển bền vững vùng dân tộc thiểu số và quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về quyền bình đẳng, đoàn kết và tương trợ giữa các dân tộc. Khung phân tích của luận văn tập trung vào 4 khái niệm nền tảng:

  • Dân tộc và Dân tộc thiểu số: Được tiếp cận theo nghĩa tộc người, chỉ cộng đồng người có mối liên hệ bền vững về ngôn ngữ, sinh hoạt kinh tế, văn hóa và ý thức tự giác tộc người trong lòng một quốc gia đa dân tộc gồm 19 cộng đồng tại Điện Biên.
  • Quản lý nhà nước về dân tộc: Hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm tác động, điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực dân tộc theo đường lối của Đảng và pháp luật của Nhà nước.
  • Chính sách dân tộc: Hệ thống các chủ trương, biện pháp, chương trình mục tiêu của Nhà nước nhằm tạo điều kiện cho đồng bào dân tộc thiểu số phát triển toàn diện kinh tế, văn hóa, xã hội.
  • Thể chế hành chính công vùng đồng bào thiểu số: Quy chế vận hành, phân cấp phân quyền và tổ chức bộ máy cơ quan công tác dân tộc gồm 100% đơn vị cấp huyện có cơ quan chuyên môn trực thuộc.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp chuẩn xác từ các văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo định kỳ giai đoạn 2014 - 2018 của UBND tỉnh Điện Biên, Ban Dân tộc tỉnh, Niên giám thống kê tỉnh Điện Biên và các chương trình mục tiêu quốc gia (Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP, Quyết định số 135/QĐ-TTg, Quyết định số 2085/QĐ-TTg).

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu: Nghiên cứu thực hiện khảo sát toàn diện toàn bộ 10/10 đơn vị hành chính cấp huyện (gồm 1 thành phố, 1 thị xã và 8 huyện) và khảo sát chọn mẫu điển hình tại 130 xã, phường, thị trấn (bao gồm 29 xã biên giới và 101 xã khu vực III đặc biệt khó khăn). Việc lựa chọn toàn bộ 100% đơn vị hành chính cấp huyện đảm bảo bao quát toàn bộ không gian quản lý nhà nước của tỉnh, phản ánh chính xác tính đặc thù của từng tiểu vùng địa lý từ vùng thấp đến vùng cao biên giới.

Phương pháp phân tích chủ đạo bao gồm phương pháp thống kê, tổng hợp dữ liệu, phân tích quy phạm pháp luật hành chính và so sánh đối chiếu định lượng - định tính. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm đánh giá khách quan, khoa học mối quan hệ tương hỗ giữa nguồn lực tài chính công (hơn 1.500 tỷ đồng từ các chương trình hỗ trợ) với kết quả chuyển biến thực tế về hạ tầng, kinh tế, giáo dục và y tế tại cơ sở trong mốc thời gian nghiên cứu từ 2014 đến 2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, công tác thể chế hóa và thực thi các chương trình mục tiêu quốc gia đạt tỷ lệ giải ngân và khối lượng hoàn thành ở mức rất cao. Trong giai đoạn 2014 - 2018, đối với Chương trình 30a tại 5 huyện nghèo, tổng nguồn vốn phân bổ đạt 599.078 triệu đồng, đã giải ngân thực hiện 549.098 triệu đồng (đạt tỷ lệ 91,7%), đầu tư xây dựng hoàn thành 116 công trình cơ sở hạ tầng. Đối với Chương trình 135, tổng kế hoạch vốn giao là 719.353 triệu đồng, kết quả giải ngân đạt 671.793 triệu đồng (đạt 93,4%), thực hiện đầu tư 376 công trình hạ tầng thiết yếu (220 công trình giao thông, 90 công trình thủy lợi) và duy tu 82 công trình sau đầu tư.

Thứ hai, các chính sách hỗ trợ sản xuất và an sinh xã hội tạo bước chuyển biến tích cực trong đời sống nông thôn nhưng chênh lệch phát triển vẫn sâu sắc. Tổng sản phẩm trên địa bàn tỉnh (GRDP) năm 2018 đạt 10.482,24 tỷ đồng, tăng trưởng 7,15% so với năm 2017. Hạ tầng kỹ thuật có 100% xã có đường ô tô đến trung tâm (120/130 xã đi lại được 4 mùa), tỷ lệ hộ sử dụng điện lưới đạt 88,24%, 100% số xã có trạm y tế và 99,7% dân số tham gia bảo hiểm y tế. Tuy vậy, tỷ lệ hộ nghèo người dân tộc thiểu số chiếm tới 97,4% tổng số hộ nghèo toàn tỉnh phản ánh tính dễ bị tổn thương và nguy cơ tái nghèo còn hiện hữu.

Thứ ba, hệ thống bộ máy cơ quan công tác dân tộc được kiện toàn nhưng nhân lực cấp cơ sở còn mỏng và thiếu tính chuyên trách. Cơ cấu tổ chức Ban Dân tộc tỉnh gồm 3 lãnh đạo và 17 công chức phân bổ tại 4 phòng chuyên môn. Tại cấp huyện, 10/10 địa phương đã thành lập Phòng Dân tộc với tổng cộng 31 biên chế (trung bình 3 - 4 người/huyện, riêng Mường Nhé có 6 người, TP Điện Biên Phủ có 1 người). Tại cấp xã, 130/130 xã, phường chưa có cán bộ chuyên trách công tác dân tộc mà do Phó Chủ tịch UBND xã phụ trách văn hóa - xã hội kiêm nhiệm, tạo áp lực lớn trong quản lý địa bàn.

Thứ tư, nguồn vốn hỗ trợ đặc thù và các đề án dành cho dân tộc rất ít người phát huy hiệu quả bước đầu. Tiêu biểu như Đề án phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc Cống năm 2018 với tổng vốn giao 15.000 triệu đồng (vốn đầu tư 14.205 triệu đồng, vốn sự nghiệp 1.000 triệu đồng), đã hoàn thành giải ngân 9.997 triệu đồng (70% kế hoạch vốn đầu tư) cho các công trình nước sinh hoạt, giao thông tại bản Lả Chà (xã Pa Tần) và bản Púng Bon, Huổi Moi (xã Pa Thơm).

Thảo luận kết quả

Dữ liệu nghiên cứu thực chứng cho thấy bức tranh đa chiều về quản lý hành chính công tại vùng cao. Các số liệu có thể được minh họa trực quan thông qua bảng thống kê cơ cấu dân số 19 dân tộc và biểu đồ cột so sánh tỷ lệ giải ngân ngân sách giữa các tiểu dự án phát triển cơ sở hạ tầng (đạt trên 91%) so với tiểu dự án hỗ trợ sản xuất (đạt 83,1% ở Chương trình 30a). Biểu đồ phân bổ nhân sự cũng cho thấy sự mất cân đối rõ nét khi cấp xã - nơi trực tiếp quản lý 1.146 thôn bản khó khăn - lại không có biên chế chuyên trách.

Nguyên nhân của những hạn chế trên bắt nguồn từ cả yếu tố khách quan và chủ quan. Về khách quan, địa bàn rộng lớn, hiểm trở với 29 xã biên giới tiếp giáp 455,573 km đường biên, thiên tai mưa lũ thường xuyên gây sạt lở hạ tầng. Về chủ quan, năng lực thẩm định và điều hành của chính quyền cơ sở một số nơi còn yếu, việc phân cấp cho cấp xã làm chủ đầu tư gặp khó khăn; chính sách ban hành nhiều nhưng nguồn lực bố trí còn dàn trải, nhỏ giọt. So sánh với các nghiên cứu trong cùng khu vực Tây Bắc, luận văn khẳng định sự cần thiết phải chuyển dịch từ chính sách hỗ trợ mang tính bao cấp sang chính sách đầu tư phát triển chuỗi giá trị và nâng cao năng lực tự chủ cho đồng bào.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về dân tộc tại tỉnh Điện Biên, nghiên cứu đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Hoàn thiện thể chế và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật địa phương:

    • Rà soát, tích hợp và kiến nghị bãi bỏ các văn bản chính sách trùng lặp, xây dựng cơ chế quản lý tích hợp một đầu mối tại địa phương.
    • Mục tiêu: Giảm ít nhất 30% các thủ tục hành chính chồng chéo, nâng tỷ lệ giải ngân nguồn vốn các chương trình mục tiêu quốc gia đạt trên 98% kế hoạch hàng năm.
    • Lộ trình: Giai đoạn 2020 - 2023.
    • Chủ thể thực hiện: HĐND và UBND tỉnh Điện Biên chủ trì, phối hợp với Ủy ban Dân tộc và các Bộ, ngành Trung ương.

  2. Kiện toàn tổ chức bộ máy và chuẩn hóa đội ngũ cán bộ công chức làm công tác dân tộc:

    • Bố trí tối thiểu 1 công chức phụ trách công tác dân tộc - tôn giáo chuyên trách tại 101 xã khu vực III đặc biệt khó khăn; xây dựng tiêu chuẩn vị trí việc làm và chế độ phụ cấp đặc thù ngành.
    • Mục tiêu: 100% cán bộ làm công tác dân tộc cấp huyện và xã được bồi dưỡng kiến thức chuyên sâu về công tác dân tộc và thành thạo ít nhất 1 thứ tiếng dân tộc thiểu số tại địa bàn.
    • Lộ trình: Thực hiện định kỳ hàng năm trong giai đoạn 2020 - 2025.
    • Chủ thể thực hiện: Sở Nội vụ phối hợp Ban Dân tộc tỉnh và UBND 10 huyện, thị xã, thành phố.

  3. Đổi mới phương thức huy động, lồng ghép nguồn lực đầu tư phát triển sinh kế bền vững:

    • Chuyển mạnh từ hỗ trợ trực tiếp sang hỗ trợ có điều kiện, gắn vay vốn ưu đãi lãi suất 0% với chuyển giao tiến bộ khoa học kỹ thuật, phát triển mô hình kinh tế hợp tác xã.
    • Mục tiêu: Giảm tỷ lệ nghèo đa chiều toàn tỉnh bình quân 3 - 4%/năm, tạo việc làm mới cho hơn 9.500 lao động mỗi năm.
    • Lộ trình: Giai đoạn 2021 - 2025.
    • Chủ thể thực hiện: Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Ngân hàng Chính sách Xã hội chi nhánh tỉnh Điện Biên.

  4. Tăng cường thanh tra, kiểm tra và phát huy vai trò giám sát cộng đồng:

    • Đẩy mạnh thanh tra chuyên ngành việc quản lý, sử dụng nguồn vốn tại các dự án 30a, 135; nâng cao hiệu quả hoạt động của 1.576 người có uy tín trong đồng bào dân tộc thiểu số.
    • Mục tiêu: 100% các công trình đầu tư cấp xã có sự tham gia giám sát của Ban Giám sát đầu tư cộng đồng; giải quyết dứt điểm 95% đơn thư phản ánh, khiếu nại tại cơ sở.
    • Lộ trình: Thực hiện thường xuyên từ năm 2020 trở đi.
    • Chủ thể thực hiện: Thanh tra tỉnh, Ban Dân tộc tỉnh, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh Điện Biên.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Cơ quan quản lý nhà nước và cán bộ hoạch định chính sách dân tộc: Giúp nắm bắt mô hình tổ chức bộ máy Ban Dân tộc, Phòng Dân tộc và phương pháp phân bổ ngân sách; ứng dụng trực tiếp vào việc xây dựng Đề án tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi.
  2. Lãnh đạo chính quyền địa phương và cán bộ hành chính cấp huyện, xã: Cung cấp kinh nghiệm thực tiễn quản lý địa bàn vùng cao, xử lý bài toán di cư tự do, quy hoạch sắp xếp ổn định dân cư và kỹ năng triển khai các gói thầu hỗ trợ sản xuất cho 1.146 thôn bản đặc biệt khó khăn.
  3. Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học ngành Luật Hành chính, Quản lý công: Là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp nghiên cứu tình huống điển hình, hệ thống hóa khung lý thuyết quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực kết hợp bộ dữ liệu thực chứng 5 năm giai đoạn 2014 - 2018.
  4. Các tổ chức phát triển quốc tế và tổ chức phi chính phủ: Giúp hiểu sâu về đặc điểm văn hóa, tập quán canh tác của 19 dân tộc anh em như Thái, H-mông, Khơ Mú, Cống; từ đó thiết kế các chương trình tài trợ sinh kế, giáo dục và chăm sóc sức khỏe cộng đồng phù hợp.

Câu hỏi thường gặp

Đặc thù lớn nhất trong quản lý nhà nước về dân tộc tại tỉnh Điện Biên là gì?

Điện Biên có đường biên giới dài 455,573 km với 19 dân tộc, trong đó dân tộc thiểu số chiếm hơn 81% dân số. Tỷ lệ hộ nghèo DTTS năm 2018 chiếm tới 97,4% tổng số hộ nghèo của tỉnh. Vì vậy, quản lý nhà nước tại đây phải kết hợp chặt chẽ giữa phát triển sinh kế kinh tế với củng cố quốc phòng, an ninh và giữ gìn khối đại đoàn kết toàn dân.

Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về dân tộc cấp cơ sở tại Điện Biên hiện nay ra sao?

Hiện nay 10/10 đơn vị cấp huyện đều có Phòng Dân tộc chuyên trách với tổng cộng 31 biên chế. Tuy nhiên, tại 130 xã, phường chưa có cán bộ chuyên trách công tác dân tộc mà do Phó Chủ tịch UBND xã kiêm nhiệm, gây khó khăn trong việc quản lý chuyên sâu tại 101 xã khu vực III đặc biệt khó khăn.

Tỷ lệ giải ngân nguồn vốn các chương trình mục tiêu quốc gia tại tỉnh đạt mức nào?

Kết quả giải ngân giai đoạn 2014 - 2018 đạt tỷ lệ rất cao. Điển hình, Chương trình 135 đạt 93,4% kế hoạch với 671.793 triệu đồng, xây dựng mới 376 công trình; Chương trình 30a tại 5 huyện nghèo đạt 91,7% với 549.098 triệu đồng, hoàn thành 116 công trình cơ sở hạ tầng thiết yếu phục vụ đồng bào.

Rào cản chính trong việc nhân rộng các mô hình kinh tế giảm nghèo tại địa phương là gì?

Rào cản lớn nhất là địa hình chia cắt (50% diện tích cao trên 1.000m), tập quán canh tác tự cung tự cấp và trình độ dân trí chưa đồng đều. Ngoài ra, việc chuyển giao máy móc, kỹ thuật chưa gắn chặt với thị trường bao tiêu sản phẩm và một bộ phận người dân vẫn còn tâm lý ỷ lại vào hỗ trợ của Nhà nước.

Luận văn đề xuất giải pháp đột phá nào để nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công tác dân tộc?

Giải pháp đột phá là chuẩn hóa chức danh nghề nghiệp, tổ chức đào tạo tiếng dân tộc và kiến thức phong tục tập quán cho 100% cán bộ. Đồng thời, đề xuất thí điểm bố trí công chức chuyên trách công tác dân tộc tại các xã trọng điểm biên giới nhằm nâng cao hiệu lực quản lý hành chính cơ sở.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa sâu sắc khung lý luận của ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính về quản lý nhà nước đối với công tác dân tộc ở địa phương.
  • Phân tích toàn diện bức tranh thực tiễn tỉnh Điện Biên với quy mô 576.658 dân số thuộc 19 dân tộc, chỉ rõ những thành tựu về hạ tầng, văn hóa và y tế giai đoạn 2014 - 2018.
  • Đánh giá khách quan hiệu quả giải ngân trên 90% vốn đầu tư công tại các chương trình 30a, 135, đồng thời chỉ ra điểm nghẽn về nhân lực quản lý cấp xã và tỷ lệ hộ nghèo DTTS còn cao (97,4%).
  • Xác lập hệ thống 4 nhóm giải pháp khả thi, đồng bộ từ hoàn thiện thể chế, kiện toàn bộ máy, đổi mới phân bổ nguồn lực đến tăng cường thanh tra, giám sát.
  • Đóng góp luận cứ khoa học thực tiễn vững chắc phục vụ việc hoạch định và triển khai Chương trình mục tiêu quốc gia phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi.

Đóng góp cốt lõi của công trình là luận giải thành công mối quan hệ giữa thể chế quản lý hành chính nhà nước với hiệu quả phát triển sinh kế bền vững tại địa bàn miền núi biên giới Tây Bắc. Về định hướng tiếp theo trong giai đoạn 2021 - 2025, các cơ quan quản lý cần tập trung số hóa dữ liệu dân tộc và đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách cho cấp cơ sở. Hãy cùng chung tay nghiên cứu, chia sẻ và ứng dụng các giải pháp quản lý công tiên tiến nhằm thúc đẩy sự phát triển thịnh vượng, bền vững của đồng bào các dân tộc tỉnh Điện Biên.