CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP 1. Tổng quan các nghiên cứu ở nước ngoài về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp 1. Các nghiên cứu về vai trò và nội hàm của quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp Khi nghiên cứu về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN, không thể không nhắc tới lý thuyết địa tô. Lý thuyết này đã đưa ra quan điểm về nguồn gốc giá cả ruộng đất, khẳng định vai trò và chỉ ra chức năng của Nhà nước trong việc điều tiết các mối quan hệ và lợi ích về đất đai trong quá trình sử dụng và chuyển đổi đất đai.
Cụ thể, năm 1776, Adam Smith, nhà kinh tế học thuộc trường phái kinh tế học cổ điển, đã đưa ra quan điểm về địa tô, giải thích về lợi nhuận có được từ nguồn tài nguyên đất, và tạo nền móng xây dựng lý thuyết kinh tế về đất đai. Trong tác phẩm “Của cải của các dân tộc”, ông cho rằng đất đai là nguồn lực ổn định và lâu dài, địa tô của đất công chính là nguồn thu chính cho chi tiêu công ở nhiều quốc gia lớn. Do đó, đất đai được coi như là nguồn gốc đem lại sự giàu có của các dân tộc [32]. Đến năm 1817, nhà kinh tế học David Ricardo, trong tác phẩm “Những nguyên lý của kinh tế chính trị học và thuế khóa”, đã đưa ra hệ thống thuế về đất đai, đây là nguồn thu thuận tiện, ổn định, lâu dài cho các quốc gia từ đất [57].
Tiếp tục kế thừa và phát triển lý thuyết địa tô là Karl Marx. Học thuyết “giá trị thặng dư trong sản xuất NN” đã được ông phát triển dựa trên lý luận kinh tế về địa tô của Adam Smith và David Ricardo. Trong bộ Tư bản (xuất bản lần đầu vào năm 1867), Karl Marx khẳng định, đất đai tự nó không tạo ra giá trị, chính luồng thu nhập từ đất mang lại giá trị cho đất đai [33]. Giá trị đất đai, về bản chất, là giá trị địa tô tư bản hóa.
Theo ông, có 03 loại địa tô tồn tại, trong đó mỗi loại có nguồn gốc và vai trò riêng có của nó. Mỗi mảnh đất có giá trị cao hay thấp cũng như giá cả của mỗi mảnh đất trên thị trường luôn luôn phụ thuộc và thay đổi theo sự thay đổi của cả 03 loại địa tô này. (i) Địa tô chênh lệch I. Loại địa tô này có được nhờ vào những điều kiện thuận lợi vốn có của đất đai như độ phì nhiêu màu mỡ, sự đồng bộ của hệ 10 thống hạ tầng, sự tiếp cận thuận lợi, và lợi thế về điều kiện vị trí.
Do địa tô chênh lệch I của những khu vực đất đai có vị trí và điều kiện thuận lợi cao hơn nên giá trị đất đai tại vị trí đó cao hơn. Những yếu tố làm thay đổi giá trị địa tô chênh lệch I thường do xã hội mang lại, bao gồm: sự cải tạo, xây dựng cơ sở hạ tầng, cải thiện các điều kiện môi trường, phát triển các hoạt động kinh tế xã hội. (ii) Địa tô chênh lệch II. Đây là lợi ích có được từ đất đai nhưng do người sử dụng biết cách đầu tư sử dụng một cách hợp lý tạo ra.
Do vậy, cùng một vị trí và điều kiện tương đồng, những chủ đầu tư có kinh nghiệm, trình độ, và uy tín sẽ tạo ra luồng thu nhập từ đất đai cao hơn, làm cho lại giá trị đất đai cao hơn. Chính địa tô chênh lệch II đã mang lại giá trị cao hơn đó. (iii) Địa tô tuyệt đối. Mặc dù không tính đến sự khác nhau về các yếu tố vị trí và điều kiện thuận lợi, không tính đến sự khác nhau về trình độ của người sử dụng đất, bất cứ một mảnh đất nào, cũng có thể mang lại một luồng thu nhập cao hơn so với các hoạt động không sử dụng đất.
Địa tô tuyệt đối của đất đai thể hiện qua luồng giá trị cao hơn đó. Vai trò đóng góp của đất đai làm gia tăng lợi nhuận cho mỗi hoạt động kinh tế xã hội thể hiện địa tô tuyệt đối. Địa tô tuyệt đối không phụ thuộc vào điều kiện vị trí đất đai cũng như trình độ của người sử dụng, mà tùy thuộc vào vai trò của đất đai trong mỗi hoạt động kinh tế xã hội. Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý, thực hiện chức năng quản lý của mình trong quá trình sử dụng và chuyển đổi đất đai thông qua việc điều tiết và phân phối các loại địa tô này.
Theo Karl Marx, lợi ích mang lại từ địa tô chênh lệch I phải được phân phối chung cho xã hội, mà Nhà nước là đại diện. Nhà nước có chức năng điều tiết và phân phối địa tô chênh lệch I, tạo ra sự công bằng, bình đẳng về lợi ích giữa những người sử dụng đất có điều kiện, vị trí khác nhau. Tương tự, về nguyên tắc, địa tô chênh lệch II sẽ thuộc về người tạo ra nó - là người sử dụng đất. Nhà nước cần thiết ban hành chính sách phân phối địa tô chênh lệch II để khuyến khích người sử dụng sử dụng đất hợp lý và có hiệu quả hơn.
Cuối cùng, địa tô tuyệt đối trong mỗi hoạt động kinh tế - xã hội khác nhau sẽ khác nhau và thay đổi khi Nhà nước cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất. Do đất đai có giới hạn về diện tích bề mặt cũng như giới hạn về quỹ đất dành cho mỗi mục đích sử dụng, nên địa tô tuyệt đối có tác dụng hạn chế sự gia tăng quy mô sử dụng đất và thuộc về người có quyền quyết định mục đích sử dụng đất. 11 Như vậy, Nhà nước sẽ đóng vai trò quan trọng, và với vai trò là chủ thể quản lý, thực hiện chức năng điều tiết của mình thông qua việc ban hành và thực thi các chính sách cũng như các công cụ khác nhằm phân phối địa tô trong quá trình sử dụng và chuyển đổi đất đai. Trong quá trình phát triển kinh tế thế giới, kinh nghiệm các nước cho thấy rằng ĐTH và tăng trưởng kinh tế nhanh luôn đi cùng với việc chuyển đổi đất đai từ khu vực NN sang công nghiệp, cơ sở hạ tầng và nhà để ở.
Mặc dù thu hồi đất NN để chuyển sang mục đích khác là quá trình tất yếu, và đặc biệt, đối với nhiều nước đang phát triển, đây được coi giống như là một trong những cách tiếp cận để loại bỏ đói nghèo nông thôn; thì vẫn có hai luồng quan điểm ủng hộ và phản đối quá trình chuyển đổi này. Trong đó, vai trò và nội hàm của công tác quản lý Nhà nước cũng được thể hiện khác nhau đối với hai luồng tư tưởng này. Theo quan điểm những nhà ủng hộ nông thôn và phản đối việc thu hồi đất NN để chuyển sang mục đích khác, việc chuyển đổi này có tác động tiêu cực tới nông dân như việc làm và thu nhập, và và tác động tiêu cực tới an ninh lương thực của cộng đồng. Các tác giả ủng hộ quan điểm này cho rằng, Nhà nước, lúc này cần thực hiện chức năng định hướng để nền kinh tế phát triển theo đúng hướng, tránh những tác động tiêu cực gây ra; và giải quyết những bất cập trong quá trình chuyển đổi đất đai.
Quan điểm này được thấy trong các tác phẩm của các tác giả của Trung Quốc và Ấn Độ - những quốc gia có bối cảnh ĐTH nhanh. Acharya, năm 2010, với bài viết “Policy of Land Acquisition and Development: Analysis of an Indian Experience”; Nelson Chan, năm 2003, với bài viết “Land Acquisition Compensation in China – Problems & Answers”; hay Chen Jie, năm 2007, với bài viết “Rapid urbanization in China: A real challenge to soil protection and food security” [76], [77], [86]. Ngược lại, nhóm các nhà ủng hộ sự phát triển đô thị, thì chỉ ra rằng quá trình thu hồi đất NN để chuyển sang mục đích khác có thể mang tới những tác động tiêu cực về việc làm NN và thiếu hụt lương thực, nhưng bằng cách cải tiến công nghệ, thâm canh sản xuất NN và tạo ra việc làm mới trong khu vực phi NN thì có thể được bù đắp được những tác động tiêu cực trên. Các tác giả theo quan điểm này nhấn mạnh đến nội dung quản lý của Nhà nước là ban hành và thực hiện 12 các chính sách phân phối đất, hỗ trợ, tạo điều kiện cho quá trình thu hồi đất NN và chuyển dịch đất đai diễn ra thuận lợi, và phân phối lợi ích từ đất sao cho hợp lý giữa các chủ thể trong quá trình chuyển đổi đất đai.
Nhà nước thực hiện việc điều tiết phần giá trị đất đai tăng lên do sự thay đổi mục đích sử dụng đất trong quá trình chuyển đổi đất NN sang sử dụng cho mục đích khác sẽ tạo nên sự bình đẳng, công bằng về lợi ích của những người sử dụng đất khác nhau khi điều kiện đất đai thay đổi. Quan điểm này được thể hiện bởi Benedict J Tria Kerkvlite, trong bài viết “Agricultural land in Vietnam: markets tempered by family, community and socialist practices”, năm 2005; Xiang zheng Denga, Jikun Huang, Scott Rozelle, Emi Uchida, năm 2006, với bài viết “Cultivated land conversion and potential agricultural productivity in China”; hay Jonathan Rigg, “Land, farming, livelihoods, and poverty: Rethinking the links in the rural South”, năm 2006 [78], [89], [93]. Các nghiên cứu về cách thức và thực tiễn quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp Trước tiên phải nhắc tới quan điểm của Karl Marx về cách thức Nhà nước điều tiết và quản lý đất đai khi nghiên cứu về bản chất của địa tô. Ông cho rằng Nhà nước cần loại bỏ chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, có như vậy mới loại bỏ được địa tô tuyệt đối, và giảm chi phí cho người sử dụng đất [33].
Chỉ cần pháp luật chấp nhận chế độ sở hữu Nhà nước hoặc sở hữu toàn dân về đất đai là loại bỏ được chế độ sở hữu tư nhân về đất đai. Tất cả các nước thuộc khối xã hội chủ nghĩa trước đây đều xây dựng pháp luật trên nguyên tắc của chế độ sở hữu Nhà nước hoặc toàn dân về đất đai. Theo họ, trong quá trình chuyển đổi đất đai, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai chính là cơ sở pháp lý để Nhà nước thực hiện cơ chế thu hồi đất bắt buộc. Trong những nghiên cứu gần đây, quan điểm và thực tiễn quản lý Nhà nước để giải quyết lợi ích và quan hệ đất đai trong quá trình thu hồi đất NN trên thế giới, đã được nhiều tác giả mô tả.