CHƯƠNG I CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG 1. Một số vấn đề về giảm nghèo bền vững 1. Những khái niệm cơ bản 1. Quan niệm chung về nghèo đói Đói nghèo là một hiện tượng kinh tế - xã hội, vừa là vấn đề của lịch sử để lại, và đây cũng là vấn đề mà trong quá trình phát triển các quốc gia đều gặp phải.
Đói, nghèo liên quan trực tiếp đến cuộc sống con người từ góc độ cá nhân, gia đình, cộng đồng trong đó cơ bản và chủ yếu là điều kiện sống về mặt vật chất và tinh thần, quan hệ đến điều kiện lao động và mức thu nhập, tiêu dùng của người dân. Mỗi quốc gia, địa phương ở góc độ khác nhau đều phải quan tâm giải quyết vấn đề nghèo, đói để vượt lên trên những trở ngại để phát triển kinh tế và từng bước đạt tới công bằng về xã hội. Nghèo đói là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người đã được xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế - xã hội và phong tục tập quán của mỗi địa phương. Đói nghèo là một hiện tượng tồn tại ở tất cả các quốc gia, dân tộc.
Nó là một khái niệm rộng luôn thay đổi theo không gian và thời gian. Đến nay, nhiều nhà nghiên cứu và các tổ chức quốc tế đã đưa ra nhiều khái niệm khác nhau và không có một chuẩn mực chung hay khái niệm chung nhất về nghèo đói cho tất cả các quốc gia. Theo Liên hợp quốc (UN): “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng.
Nghèo cũng có nghĩa sự không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ của các 7 cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng. Nghèo có nghĩa dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro, không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an toàn” [27]. Theo Ngân hàng thế giới (WB): “ Nghèo là khái niệm đa chiều vượt khỏi phạm vi túng thiếu về vật chất. Nghèo không chỉ dựa trên thu nhập mà bao gồm các vấn đề liên quan tới dinh dưỡng, sức khỏe, giáo dục, khả năng dễ bị tổn thương, không có quyền phát ngôn và không có quyền lực” [20].
Tuy nhiên, khái niệm khái quát hơn cả được nêu ra tại Hội nghị bàn về xóa đói giảm nghèo ở khu vực châu Á Thái Bình Dương do ESCAP tổ chức tại Thái Lan vào tháng 9/1993, các quốc gia đã thống nhất cho rằng: “Đói nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người đã được xã hội thừa nhận, tùy theo trình độ phát triển kinh tế xã hội và phong tục tập quán của từng địa phương” [3]. Đây là khái niệm khá đầy đủ về đói nghèo, được nhiều nước trên thế giới nhất trí sử dụng, trong đó có Việt Nam. Ở Việt Nam, khái niệm nghèo đói là tình trạng một bộ phận dân cư có điều kiện thỏa mãn một phần nhu cầu tối thiểu cơ bản của cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện. Để đánh giá đúng mức độ nghèo, người ta chia nghèo thành hai loại: Nghèo tuyệt đối và nghèo tương đối.
Nghèo tuyệt đối: là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn những nhu cầu cơ bản, tối thiểu để duy trì cuộc sống như nhu cầu về ăn, mặc, nhà ở, chăm sóc y tế, Nghèo tương đối: là tình trạng một bộ phận dân cư có mức sống dưới mức trung bình của địa phương, ở một thời kì nhất định [15] Những quan điểm trên về đói nghèo phản ánh ba khía cạnh chủ yếu của người nghèo là: không được thụ hưởng những nhu cầu cơ bản ở mức tối thiểu 8 dành cho con người, có mức sống thấp hơn mức sống cộng đồng, thiếu cơ hội lựa chọn tham gia vào quá trình phát triển của cộng đồng. Chuẩn nghèo và tiêu chí xác định chuẩn nghèo a) Chuẩn nghèo và tiêu chí xác định chuẩn nghèo trên thế giới. Chuẩn nghèo có sự biến động theo thời gian và không gian. Theo Ngân hàng thế giới (WB) đưa ra các tiêu chí đánh giá mức độ giàu nghèo của các quốc gia dựa vào mức thu nhập quốc dân bình quân tính theo đầu người trong một năm và mức tối thiểu cần thiết cho một người sống trong ngày.
Ngân hàng thế giới (WB) đưa ra thước đo nghèo đói như sau: - Các nước công nghiệp phát triển: 14USD/ngày/người. - Các nước Đông Á: 4USD/ngày/người. - Các nước thuộc Mỹ Latinh và vùng Caribê: 2USD/ngày/người. - Các nước đang phát triển: 1USD/ngày/người [14].
Thực tế việc sử dụng các tiêu chuẩn khác nhau ấy giữa các quốc gia làm ngưỡng nghèo đã gây ra những khó khăn lớn cho việc so sánh quốc tế. Ngay cả việc so sánh động thái theo thời gian về tình trạng nghèo của một quốc gia cũng thiếu chính xác. Để đảm bảo tính so sánh quốc tế của chỉ tiêu tỷ lệ dân số sống dưới mức nghèo, Ngân hàng Thế giới đưa ra 2 mức chuẩn là thu nhập dưới 1 đô la Mỹ 1 ngày và thu nhập dưới 2 đô la Mỹ 1 ngày được chuyển đổi theo sức mua tương của đô la Mỹ năm 1993, có nghĩa là tương đương với mức 1,08 USD/ngày/người và mức 2,16 USD/ngày/người của năm 2002. Tuy vậy các quốc gia đều đưa ra chuẩn nghèo riêng của nước mình và thường thấp hơn chuẩn nghèo mà WB khuyến nghị.
b) Chuẩn nghèo và tiêu chí xác định chuẩn nghèo ở Việt Nam 9 Sau 30 năm đổi mới, Việt Nam đã chuyển từ một quốc gia thu nhập thấp sang nước có thu nhập trung bình nên cách tiếp cận đánh giá tiêu chuẩn nghèo ở Việt Nam đã có sự thay đổi và có nhiều tiến bộ để phù hợp với tiêu chuẩn nghèo của thế giới. Chuẩn nghèo là thước đo (hay tiêu chí) nhằm xác định ai là người nghèo (hoặc không nghèo) để thực hiện các chính sách hỗ trợ giảm nghèo của nhà nước; nhằm bảo đảm công bằng trong thực hiện các chính sách giảm nghèo. Căn cứ vào mức sống thực tế các địa phương, trình độ phát triển kinh tế- xã hội, từ năm 1993 đến năm 2015, Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội đã 6 lần công bố tiêu chuẩn cụ thể cho hộ nghèo. Các tiêu chí này thay đổi theo thời gian cùng với sự thay đổi mặt bằng thu nhập quốc gia.
Các chuẩn nghèo của Bộ LĐ-TB-XH ban đầu được quy đổi ra thóc, nhưng từ năm 2005 được tính theo phương pháp tiếp cận dựa vào chi phí cho những nhu cầu Cơ bản đa dạng hơn (Bảng 1.1: Chuẩn nghèo Việt Nam qua các giai đoạn Chuẩn nghèo (tính theo bình quân đầu Giai đoạn Đơn vị tính người/tháng) Thành thị Nông thôn 1993 – 1995 Kg gạo 13 8 - 20kg ở nông thôn đồng bằng 1995 – 1997 Kg gạo 25 - 15kg ở nông thôn miền núi, hải đảo - 20kg ở nông thôn đồng bằng 1997 – 2000 Kg gạo 25 - 15kg ở nông thôn miền núi, hải đảo - 100.000 ở nông thôn đồng bằng 2001 – 2005 VNĐ 150.000 ở nông thôn miền núi, hải đảo 2006 – 2010 VNĐ 260.000 Nguồn: Bộ Lao động Thương binh và xã hội năm 2015 Thời gian qua, ở Việt Nam, cách đo lường và đánh giá nghèo chủ yếu thông qua thu nhập. Chính phủ quy định chuẩn nghèo đơn chiều, xác định dựa trên mức chi tiêu đáp ứng những nhu cầu tối thiểu và được quy thành tiền. Nếu người có thu nhập thấp dưới mức chuẩn nghèo thì được đánh giá thuộc diện hộ nghèo. Trên thực tế, nhiều hộ dân thoát nghèo nhưng mức thu nhập vẫn nằm cận chuẩn nghèo, do đó số lượng hộ cận nghèo vẫn rất lớn, tỷ lệ tái nghèo còn cao.
Có thể thấy, việc sử dụng tiêu chí thu nhập để đo lường nghèo đói là không đầy đủ bởi nhiều nhu cầu tối thiểu không thể đáp ứng bằng tiền, nhiều trường hợp không nghèo về thu nhập, không có tên trong danh sách hộ nghèo nhưng lại khó tiếp cận được các dịch vụ cơ bản về y tế, giáo dục, thông tin, nhất là người nghèo ở vùng sâu, vùng xa Vì vậy, nếu chỉ dùng thước đo duy nhất dựa trên thu nhập s bỏ sót đối tượng nghèo, từ đó dẫn đến sự thiếu công bằng trong thực thi các chính sách xóa đói, giảm nghèo. Với cách tiếp cận đánh giá nghèo đơn chiều theo thu nhập đã bộc lộ những hạn chế. Tại Hội nghị Thượng đỉnh Liên hợp quốc thông qua Chương trình nghị sự 2030 về Phát triển bền vững (tháng 9-2015), Việt Nam cam kết xóa bỏ tình trạng nghèo dưới mọi hình thức, không để bất cứ ai bị bỏ lại phía sau. Để thực hiện cam kết trước cộng đồng quốc tế, Chính phủ Việt Nam đã chủ động đổi mới phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều, áp dụng cho giai đoạn 2016 - 2020.
Để thực hiện mục tiêu giảm nghèo hiệu quả, bền vững, ngày 15-9-2015 Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định số 1614/QĐ- TTg phê duyệt Đề án tổng thể “Chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 - 2020”. Chuẩn nghèo giai đoạn 2016 - 2020 của Việt Nam được xây dựng theo hướng sử dụng kết hợp cả chuẩn nghèo về thu nhập và mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản. Theo đó, tiêu chí đo lường nghèo được xây dựng dựa trên cơ sở các 11 tiêu chí về thu nhập, bao gồm chuẩn mức sống tối thiểu về thu nhập, chuẩn nghèo về thu nhập, chuẩn mức sống trung bình về thu nhập; mức độ thiếu hụt trong tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản (tiếp cận về y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, tiếp cận thông tin). * Giai đoạn 2011 – 2015: Theo Quyết định số 09/2011/QĐ-TTg, ngày 30/01/2011của Thủ tướng Chính phủ tiêu chí xác định chuẩn nghèo cụ thể như sau: - Hộ nghèo: + Khu vực nông thôn: Có mức thu nhập từ 400.000đồng/người/tháng trở xuống.
+ Khu vực thành thị: Có mức thu nhập 500.000đồng/người/tháng trở xuống. - Hộ cận nghèo: + Khu vực nông thôn: Có mức thu nhập từ 401.000đồng/người/tháng. + Khu vực thành thị: Có mức thu nhập từ 501.000đồng/người/tháng.