Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công (mã số 9 34 04 03) với đề tài "Quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững tại các tỉnh miền núi phía Bắc Việt Nam" được nghiên cứu sinh Lê Khánh Cường thực hiện tại Học viện Hành chính Quốc gia, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Nguyễn Ngọc Thao và TS. Nguyễn Thị Hường, hoàn thành vào năm 2020.

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Công cuộc xóa đói giảm nghèo tại Việt Nam đã ghi nhận những kết quả nổi bật trên bình diện quốc gia: tỷ lệ nghèo tính theo chi tiêu tiền tệ giảm từ 57% năm 1990 xuống còn 13,5% năm 2014, đồng thời việc áp dụng chuẩn nghèo đa chiều giai đoạn 2016–2020 đã mở rộng đo lường sang các chiều phi tiền tệ như giáo dục, y tế, nhà ở, nước sạch và thông tin. Tuy nhiên, tính bền vững của công tác giảm nghèo chưa đồng đều giữa các vùng địa lý và nhóm dân cư. Gần 70% dân số Việt Nam làm nông nghiệp tại khu vực nông thôn; trong đó, tỷ lệ hộ nghèo vùng dân tộc thiểu số và miền núi vẫn chiếm 52,7% tổng số hộ nghèo cả nước.

Vùng miền núi phía Bắc bao gồm 15 tỉnh (phân bố tại hai tiểu vùng Đông Bắc Bộ và Tây Bắc Bộ) tập trung 33 huyện nghèo diện Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP và Quyết định số 1791/QĐ-TTg. Theo Quyết định số 529/QĐ-BLĐTBXH ngày 06/5/2014, tính đến hết năm 2013, tại 33 huyện này tỷ lệ hộ nghèo chiếm 40,67% và hộ cận nghèo chiếm 22,65%. Tình trạng tái nghèo diễn ra phổ biến do điều kiện tự nhiên khắc nghiệt, thường xuyên chịu ảnh hưởng bởi thiên tai, lũ quét, hạn hán và nguồn lực sinh kế hạn chế. Thực tiễn triển khai chính sách giảm nghèo bộc lộ nhiều bất cập: hệ thống cơ chế quản lý chưa đồng bộ, danh mục chính sách phân tán, nguồn vốn đầu tư công dàn trải, năng lực cán bộ cơ sở hạn chế và công tác kiểm tra, giám sát mang tính hành chính hình thức. Hoạt động quản lý nhà nước chưa thực sự thích ứng với các yếu tố đặc thù về vị trí địa lý, trình độ dân trí và tập quán văn hóa của đồng bào dân tộc thiểu số. Khoảng trống nghiên cứu được tác giả xác định là: còn thiếu các công trình tiếp cận toàn diện dưới góc độ khoa học quản lý công nhằm đánh giá thực trạng quy trình tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo đa chiều tại các tỉnh miền núi phía Bắc qua cả 5 yếu tố cấu thành: thể chế chính sách, tổ chức bộ máy, phát triển nguồn nhân lực, phân bổ tài chính công và hoạt động thanh tra, kiểm tra.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu: Từ cơ sở lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững của cả nước nói chung và vùng miền núi phía Bắc nói riêng, luận án xây dựng và đề xuất hệ thống các nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững tại các tỉnh miền núi phía Bắc Việt Nam.

Nhiệm vụ nghiên cứu được luận án xác định theo 5 nội dung:

  1. Tổng quan các kết quả nghiên cứu trong và ngoài nước về giảm nghèo và quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững; hệ thống hóa các vấn đề đã được giải quyết và các khoảng trống cần tiếp tục nghiên cứu.
  2. Nghiên cứu cơ sở khoa học của quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững áp dụng cho địa bàn đặc thù miền núi phía Bắc.
  3. Đánh giá thực trạng giảm nghèo bền vững tại các tỉnh miền núi phía Bắc trong giai đoạn từ năm 2000 đến nay.
  4. Phân tích thực trạng quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững tại các tỉnh miền núi phía Bắc Việt Nam trên các khía cạnh thể chế, bộ máy, nhân lực, tài chính và kiểm tra, giám sát.
  5. Phân tích, làm rõ quan điểm, phương hướng, mục tiêu và đề xuất các nhóm giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững tại các tỉnh miền núi phía Bắc.

Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học

Luận án giải quyết 5 câu hỏi nghiên cứu:

  • Câu hỏi 1: Cơ sở khoa học về giảm nghèo bền vững và quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững là gì?
  • Câu hỏi 2: Vai trò của nhà nước trong việc giảm nghèo bền vững tại các tỉnh miền núi phía Bắc Việt Nam là gì?
  • Câu hỏi 3: Nét đặc trưng và sự khác biệt của người nghèo ở các tỉnh miền núi phía Bắc so với các khu vực khác là gì?
  • Câu hỏi 4: Để có thể quản lý công chức theo năng lực trong cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam, các chủ thể quản lý có thẩm quyền cần phải làm gì?
  • Câu hỏi 5: Giải pháp nào để hoàn thiện quản lý nhà nước ở các cấp về giảm nghèo bền vững tại các tỉnh miền núi phía Bắc?

Luận án kiểm chứng 3 giả thuyết khoa học:

  • Giả thuyết 1: Hoạt động quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững ở các tỉnh miền núi phía Bắc được chú trọng nhưng chưa mang lại kết quả và hiệu quả như mong muốn; nếu các chính sách được tổ chức thực hiện khoa học, hợp lý và phù hợp với điều kiện thực tiễn thì kết quả mang lại sẽ cao hơn.
  • Giả thuyết 2: Việc thực hiện những chính sách giảm nghèo bền vững hiện nay chưa tạo ra động lực đủ mạnh để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội địa phương; nếu việc thực hiện chính sách được tiến hành với những cơ chế phù hợp trên cơ sở sử dụng nguồn lực hợp lý thì kết quả sẽ cao hơn và bền vững hơn.
  • Giả thuyết 3: Dù triển khai cùng thời điểm với các khu vực khác, các tỉnh miền núi phía Bắc vẫn là vùng có tỷ lệ đói nghèo cao nhất cả nước; hiện tượng này bắt nguồn từ phương thức tổ chức thực hiện chính sách chưa phù hợp, và việc áp dụng các giải pháp quản lý công đồng bộ sẽ nâng cao hiệu quả công tác giảm nghèo tại khu vực.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động quản lý của nhà nước về giảm nghèo bền vững tại các tỉnh miền núi phía Bắc Việt Nam, trọng tâm là quy trình tổ chức thực hiện các chính sách giảm nghèo.
  • Phạm vi không gian: Nghiên cứu thực nghiệm tại 6 tỉnh đại diện cho hai tiểu vùng miền núi phía Bắc, bao gồm 3 tỉnh Tây Bắc Bộ (Sơn La, Lai Châu, Hòa Bình) và 3 tỉnh Đông Bắc Bộ (Hà Giang, Phú Thọ, Lạng Sơn).
  • Phạm vi thời gian: Khảo sát thực trạng tổ chức thực hiện chính sách từ năm 2000 đến năm 2018 (bám sát quá trình thực thi Chương trình 135 giai đoạn II 2006–2010, Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo giai đoạn 2011–2015 và Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016–2020).
  • Phạm vi nội dung: Nghiên cứu tập trung vào 4 hoạt động quản lý nhà nước then chốt: ban hành và tổ chức thực hiện chính sách; kiện toàn tổ chức bộ máy và cán bộ; huy động và phân bổ nguồn lực tài chính công; công tác thanh tra, kiểm tra và chế độ phối hợp, báo cáo.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án tiến hành tổng thuật có hệ thống các công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế liên quan đến giảm nghèo và quản lý nhà nước về giảm nghèo.

Các công trình nghiên cứu trên thế giới

  • Về nghèo đói và phát triển: Cuốn sách của David S. Landes (1998) Sự nghèo của các dân tộc – vì sao một số giàu đến thế mà một số lại nghèo đến thế phân tích nguồn gốc lịch sử, thể chế dẫn đến bất bình đẳng và nghèo đói quốc gia. Dollar và Kraay (2002) trong công trình Growth is Good for the Poor phân tích dữ liệu 92 quốc gia qua 4 thập kỷ, chỉ ra mối liên hệ cùng chiều giữa tăng trưởng kinh tế bình quân và thu nhập của nhóm 20% nghèo nhất. Dillinger và William (2007) trong báo cáo của Ngân hàng Thế giới (WB) về Poverty and regional development in Eastern Europe and central Asia phân tích sự cần thiết phải cân bằng giữa phát triển kinh tế vùng và bảo vệ môi trường sinh thái.
  • Về vai trò của nhà nước và phương thức tiếp cận sinh kế: Leonora C. Angeles (2001) trong Grassroots Democracy and Community Empowerment: The Quest for Sustainable Poverty Reduction in Asia nhấn mạnh dân chủ cơ sở và sự trao quyền cho người nghèo. Hafiz A. Palanivel (2004) với báo cáo Policies and growth for the poor: Asian Experience thuộc UNDP khẳng định tăng trưởng chỉ giảm nghèo nhanh khi đi kèm các chính sách tái phân bổ tài sản công bằng. Asis Kumar Banerjee (2013) trong cuốn Sustainable Poverty Reduction: Credit for the Poor phân tích vai trò của tín dụng vi mô ở Ấn Độ. Ulf Narloch (2014) qua bài viết Sustainable poverty reduction and green growth cảnh báo biến đổi khí hậu ảnh hưởng nặng nề nhất đến dân cư miền núi và đề xuất tăng trưởng xanh. Vishwambhar Prasad Sati (2016) trong Sustainable Livelihood Approach to Poverty Reduction khảo sát vùng Mizoram (Ấn Độ), xác định ba nguồn lực cốt lõi: tự nhiên, con người và tài chính. Normaliza Hj Abdul Manaf (2017) với công trình Poverty Reduction for Sustainable Development: Malaysia's Evidence-Based Solutions tổng kết kinh nghiệm giảm nghèo của Malaysia qua hệ thống dữ liệu eKasih, chương trình AZAM và tổ chức FELDA.
  • Về công cụ giám sát chính sách công: E. Wayne Nafziger (1998), Mahmood Hasan Khan (2001) làm rõ nghèo đói nông thôn; Tara Bedi, Aline Coudouel, Marcus Cox, Markus Goldstein và Nigel Thornton (2006) trong cuốn sách Beyond the numbers: Understanding the institutions for monitoring poverty reduction strategies của WB cung cấp cơ chế giám sát thực thi chiến lược giảm nghèo tại Albania, Bolivia, Guyana; nghiên cứu của WB (2006) về Poverty and social impact analysis of reforms (PSIA) giới thiệu phương pháp phân tích tác động xã hội của chính sách; Martin Ravallion và Dominique van de Walle (2008) trong Land in transition: Reform and poverty in rural Vietnam chỉ ra sự phân bổ đất đai tại nông thôn Việt Nam tác động trực tiếp đến an sinh của hộ nghèo.

Các công trình nghiên cứu trong nước

  • Nghiên cứu giai đoạn 1997–2005: Nguyễn Thị Hằng (1997) phân tích thực trạng nghèo nông thôn chuyển đổi sang kinh tế thị trường; Lê Du Phong và cộng sự (1999) phân tích phân hóa giàu nghèo ở vùng dân tộc miền núi phía Bắc; Vũ Thị Ngọc Phùng (1999) nghiên cứu mối quan hệ giữa tăng trưởng và công bằng xã hội; Lê Xuân Bá và cộng sự (2001) khảo sát thực trạng nghèo tại Quảng Bình; Nguyễn Duy Sơn (2004) tiếp cận quyền phát triển của con người; Hoàng Triều Hoa (2004) đề xuất can thiệp kinh tế - xã hội để giảm nghèo; Nguyễn Thị Hằng và Lê Duy Đồng (2005) khảo sát quan hệ phân phối thu nhập.
  • Nghiên cứu giai đoạn 2006–2016: Trung tâm Thông tin và Dự báo Kinh tế - Xã hội Quốc gia (2007) phân tích thành tựu và thách thức; Lê Đức An (2008) nghiên cứu giảm nghèo duyên hải miền Trung; Trần Thọ Đạt và Đỗ Tuyết Nhung (2008) ứng dụng hàm Cobb-Douglas mở rộng chỉ ra vai trò của vốn con người; Viện Dân tộc (2009) xuất bản kỷ yếu hội thảo tác động của hội nhập WTO đến vùng dân tộc thiểu số; Ngô Quang Minh và cộng sự (2009) nghiên cứu tác động kinh tế của nhà nước; Tạ Đức Khánh (2010) đánh giá vai trò nhà nước giảm nghèo tại tỉnh Lạng Sơn; Vũ Thị Thanh Thủy (2011) nghiên cứu giảm nghèo trong bối cảnh hội nhập; Hoàng Văn Vinh (2012) khảo sát tại Bắc Giang; Cao Kiên Cường (2007) phân tích cơ chế chính sách giảm nghèo; Vũ Thị Vinh (2009) nghiên cứu tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo; Nguyễn Thị Hoa (2009) xây dựng khung lý thuyết đánh giá chính sách dựa trên quản lý theo kết quả; Lê Quốc Lý và cộng sự (2011) tổng kết 10 năm thực hiện chính sách giảm nghèo 2001–2010; Nguyễn Văn Mạnh và cộng sự (2010) nghiên cứu quản lý xã hội của nhà nước; Nguyễn Đức Thắng (2016) nghiên cứu tổ chức thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo tại các tỉnh Tây Bắc đến năm 2020.
  • Nghiên cứu về chính sách chuyên ngành và các đánh giá độc lập: Đàm Viết Cường và cộng sự (2005), Nguyễn Thành Trung (2006), Trần Tuấn và cộng sự (2005, 2006), Phạm Mạnh Hùng và cộng sự (2006) đi sâu đánh giá tác động chi phí y tế của Quyết định 139/2002/QĐ-TTg đối với người nghèo miền núi; Trần Thị Vân Anh (2003) và Phạm Xuân Nam (2003) phân tích phương pháp luận đánh giá chính sách; Báo cáo Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội phối hợp UNDP (2004) đánh giá Chương trình 135-I; Báo cáo của Ủy ban Dân tộc (2006, 2008) và UNDP (2012) phân tích điều tra cơ bản đầu kỳ và cuối kỳ Chương trình 135 giai đoạn II; Richard Jones và nhóm nghiên cứu UNDP (2009) rà soát các dự án giảm nghèo tại Việt Nam; Phạm Thái Hưng và cộng sự (2010) phát hiện tỷ lệ rò rỉ chính sách lên tới 38% đối tượng thụ hưởng và bỏ sót 28% hộ nghèo thực tế.

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết

Tác giả xác định: Đa số các nghiên cứu trong nước trước đây chỉ đánh giá đơn lẻ từng chính sách hỗ trợ (tín dụng, y tế, khuyến nông), mang tính hành chính nghiệp vụ, hoặc tập trung phân tích khía cạnh kinh tế vĩ mô. Chưa có công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống dưới góc độ quản lý công về quy trình tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững dành riêng cho vùng miền núi phía Bắc. Luận án khắc phục khoảng trống này bằng việc thiết lập khung đánh giá 4 tiêu chí (hiệu lực, hiệu quả, tính phù hợp, tính bền vững) và xem xét toàn diện 5 nội dung quản lý nhà nước tại 6 tỉnh nghiên cứu.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết và các khái niệm sử dụng

Luận án xây dựng cơ sở khoa học dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng, tư tưởng Hồ Chí Minh, các chủ trương của Đảng và lý thuyết quản lý công hiện đại:

  • Khái niệm nghèo đói: Tiếp cận từ nghèo tuyệt đối, nghèo tương đối đến chuẩn nghèo đa chiều (Multidimensional Poverty) của UNDP và Chính phủ Việt Nam (Nghị định số 70/2015/NĐ-CP và Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg). Nghèo đa chiều bao gồm thiếu hụt thu nhập và 5 chiều dịch vụ xã hội cơ bản (y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch - vệ sinh, thông tin).
  • Giảm nghèo bền vững: Khái niệm phản ánh quá trình nâng cao năng lực tự chủ kinh tế của hộ nghèo, gia tăng khả năng chống chịu trước rủi ro thiên tai, dịch bệnh nhằm ngăn ngừa tái nghèo; đồng thời tạo ra tăng trưởng kinh tế gắn kết bảo vệ tài nguyên sinh thái.
  • Quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững: Quá trình cơ quan hành chính nhà nước sử dụng quyền lực công, hệ thống pháp luật, chính sách, các công cụ tài chính và nhân lực để định hướng, tổ chức, điều tiết và kiểm tra việc thực hiện các mục tiêu giảm nghèo.
  • Khung nội dung quản lý công: Luận án phân tích hoạt động quản lý theo 5 thành tố: (1) Thể chế và ban hành chính sách; (2) Kiện toàn tổ chức bộ máy quản trị; (3) Phát triển nguồn nhân lực thực thi; (4) Quản lý tài chính công và phân bổ nguồn lực; (5) Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát và đánh giá.
  • Hệ tiêu chí đánh giá: 4 tiêu chí cốt lõi gồm:
    1. Tính hiệu lực: Mức độ hoàn thành các mục tiêu giảm nghèo định lượng theo kế hoạch.
    2. Tính hiệu quả: Mối tương quan giữa chi phí ngân sách, nhân lực bỏ ra với kết quả giảm tỷ lệ hộ nghèo đạt được.
    3. Tính phù hợp: Sự tương thích giữa nội dung chính sách với tập quán, văn hóa và nhu cầu thực tế của đồng bào miền núi.
    4. Tính bền vững: Tỷ lệ hộ không tái nghèo sau khi đạt chuẩn và mức độ cải thiện sinh kế lâu dài.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án kết hợp giữa phương pháp định tính và định lượng:

  • Phương pháp nghiên cứu định tính: Phân tích tổng hợp tài liệu thứ cấp; tổng duyệt các văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo tổng kết của Chính phủ, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Ủy ban Dân tộc; quan sát tham dự; phỏng vấn sâu bán cấu trúc các chuyên gia, nhà khoa học tại các hội thảo chuyên đề (như tại Đại học Quốc gia Hà Nội) nhằm xác lập tiêu chí và nhận diện rào cản quản lý.
  • Phương pháp nghiên cứu định lượng: Điều tra khảo sát xã hội học bằng 3 mẫu phiếu cấu trúc (Mẫu số 01, Mẫu số 02, Mẫu số 03), xử lý dữ liệu thông qua phần mềm SPSS để thống kê mô tả tần suất, tỷ lệ phần trăm và so sánh tương quan giữa các nhóm đối tượng.

Cơ cấu mẫu điều tra và nguồn dữ liệu thực nghiệm

Nhóm đối tượng điều tra Quy mô mẫu Phương thức phân bổ địa bàn chọn mẫu
Hộ nghèo (Mẫu số 01) 600 hộ dân Khảo sát tại 6 tỉnh (Sơn La, Lai Châu, Phú Thọ, Hòa Bình, Lạng Sơn, Hà Giang). Mỗi tỉnh chọn ngẫu nhiên 5 huyện; mỗi huyện chọn 2 xã nghèo; mỗi xã phát ngẫu nhiên 10 phiếu cho hộ nghèo ($6 \times 5 \times 2 \times 10 = 600$).
Cán bộ công chức xã (Mẫu số 02) 72 cán bộ Khảo sát tại 6 tỉnh; mỗi tỉnh chọn 2 huyện; mỗi huyện chọn 3 xã nghèo; mỗi xã điều tra 2 cán bộ chuyên trách công tác giảm nghèo ($6 \times 2 \times 3 \times 2 = 72$).
Công chức lãnh đạo quản lý huyện và tỉnh (Mẫu số 03) 90 cán bộ - Cấp huyện: 60 phiếu (6 tỉnh $\times$ 5 huyện $\times$ 2 lãnh đạo phòng ban).
- Cấp tỉnh: 30 phiếu (phát tại 6 tỉnh cho lãnh đạo UBND tỉnh, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Sở Tài chính, Ban Dân tộc, Sở Giáo dục và Đào tạo, Liên đoàn Lao động tỉnh).

Nguồn dữ liệu thứ cấp được khai thác từ Thư viện Quốc gia; Tổng cục Thống kê; báo cáo của Ủy ban Dân tộc, Ngân hàng Thế giới (WB), Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP), Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB); Niên giám thống kê 6 tỉnh nghiên cứu; các văn bản pháp quy từ cổng thông tin điện tử của Bộ Tư pháp, Ủy ban Dân tộc và Cổng thông tin Chương trình 135.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững

Chương 1 hệ thống hóa các tài liệu khoa học theo hai tuyến chủ đề: giảm nghèo bền vững và quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững.

  • Tác giả phân chia các công trình quốc tế thành nhóm nghiên cứu lý thuyết tăng trưởng vì người nghèo, tiếp cận vốn sinh kế (Vishwambhar Prasad Sati) và mô hình hóa quản trị giảm nghèo (Malaysia, Ấn Độ).
  • Đối với các công trình trong nước, tác giả phân chia qua các giai đoạn triển khai Chương trình 135 (giai đoạn I, II) và các chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo.
  • Tác giả kế thừa các bài học về tạo việc làm, kiểm soát rò rỉ chính sách (Phạm Thái Hưng) và yêu cầu phân cấp cho cộng đồng.
  • Luận án khẳng định hạn chế chung của y văn là chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên biệt về quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững tại vùng miền núi phía Bắc dưới hệ thống tiêu chí quản lý công hoàn chỉnh, từ đó xác lập tính cấp thiết của đề tài.

Chương 2: Cơ sở khoa học quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững

Chương 2 luận giải các khái niệm nền tảng: bản chất của nghèo đa chiều, nội hàm tính bền vững và các nguyên tắc quản lý công.

  • Tác giả xác lập 4 nguyên tắc quản lý: quản lý tập trung dân chủ kết hợp phân quyền; đảm bảo công khai, minh bạch; lấy người nghèo làm trung tâm phục vụ; gắn hỗ trợ với phát huy tinh thần tự vươn lên.
  • Phân tích chi tiết 5 nội dung quản lý nhà nước: ban hành thể chế chính sách, kiện toàn cơ cấu tổ chức bộ máy, phát triển đội ngũ công chức thực thi, phân bổ tài chính công và tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra.
  • Xác định hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý (Hình 2.1) gồm: hiệu lực, hiệu quả, tính phù hợp và tính bền vững.
  • Tổng kết kinh nghiệm quốc tế (Trung Quốc, Malaysia, Philippines) và kinh nghiệm thực tiễn từ các tỉnh Quảng Nam, Lào Cai. Luận án rút ra 4 bài học cho miền núi phía Bắc: (1) Cần tích hợp đầu mối quản lý chính sách để tránh chồng chéo; (2) Đổi mới cơ chế cấp phát tài chính từ hỗ trợ cho không sang hỗ trợ có điều kiện; (3) Đào tạo cán bộ người dân tộc tại chỗ; (4) Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong nhận diện đối tượng nghèo.

Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững tại các tỉnh miền núi phía Bắc Việt Nam

Chương 3 trình bày các kết quả nghiên cứu thực nghiệm tại 6 tỉnh miền núi phía Bắc qua các số liệu thứ cấp và dữ liệu điều tra sơ cấp (SPSS):

  • Khái quát đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội: Vùng miền núi phía Bắc chiếm 28,8% diện tích cả nước, địa hình chia cắt phức tạp, giao thông cách trở, tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số chiếm đa số. Tốc độ chuyển dịch cơ cấu kinh tế chậm, thu ngân sách địa phương đạt thấp, phụ thuộc lớn vào trợ cấp ngân sách trung ương.
  • Hiện trạng hộ nghèo: Luận án dẫn chứng dữ liệu 33 huyện nghèo có tỷ lệ hộ nghèo 40,67% và cận nghèo 22,65%. Tổng hợp số liệu giai đoạn 2016–2018 (Bảng 3.1, Bảng 3.3, Bảng 3.4) chỉ ra tỷ lệ nghèo giảm bình quân 3–4%/năm nhưng nguy cơ tái nghèo cao khi có rủi ro sinh kế.
  • Mức độ thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản: Bảng 3.5 phản ánh các chiều thiếu hụt nghiêm trọng nhất của hộ nghèo miền núi là: chất lượng nhà ở, hố xí hợp vệ sinh, tiếp cận nước sinh hoạt sạch và bảo hiểm y tế.
  • Thực trạng 5 nội dung quản lý nhà nước:
    • Về thể chế: Chính sách ban hành còn quá nhiều văn bản (trên 100 chính sách giai đoạn 2011–2015), thiếu sự lồng ghép, gây lúng túng khi thực thi cơ sở.
    • Về tổ chức bộ máy: Ban Chỉ đạo giảm nghèo các cấp hoạt động kiêm nhiệm, cơ chế phối hợp giữa ngành Lao động - Thương binh và Xã hội với cơ quan Dân tộc còn lỏng lẻo (biểu hiện qua biểu đồ khảo sát công chức lãnh đạo huyện, tỉnh).
    • Về nhân lực: Đội ngũ công chức cấp xã thiếu chuyên môn về quản lý dự án công, rào cản ngôn ngữ và am hiểu văn hóa bản địa chưa được khắc phục triệt để.
    • Về tài chính công: Ngân sách chủ yếu phụ thuộc vào trung ương; quy trình phân bổ vốn phức tạp, nguồn vốn sự nghiệp phân bổ chậm theo chu kỳ mùa vụ sản xuất.
    • Về thanh tra, kiểm tra: Tỷ lệ người dân tham gia kiểm tra, giám sát rất thấp do tâm lý e ngại và thiếu cơ chế phản hồi thông tin hai chiều.
  • Đánh giá nguyên nhân hạn chế: Do tư tưởng trông chờ, ỷ lại vào chính sách hỗ trợ của một bộ phận người dân; tư duy quản lý nặng tính hành chính bao cấp; sự phối hợp liên ngành thiếu cơ chế trách nhiệm cụ thể.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững tại các tỉnh miền núi phía Bắc Việt Nam

Chương 4 đề xuất các nhóm giải pháp tương ứng với các khoảng trống và hạn chế đã chỉ ra:

  • Quan điểm chỉ đạo: Quản lý nhà nước phải chuyển từ phương thức "hỗ trợ trực tiếp cho không" sang "hỗ trợ có điều kiện và tạo cơ chế sinh kế chủ động"; gắn giảm nghèo với xây dựng nông thôn mới và bảo vệ chủ quyền biên giới quốc gia.
  • Nhóm giải pháp hoàn thiện thể chế chính sách: Rà soát, tích hợp hệ thống chính sách giảm nghèo theo hướng tập trung nguồn lực vào một chương trình khung; ban hành chính sách đặc thù theo vùng sinh thái và nhóm dân tộc; chuyển trọng tâm sang hỗ trợ sinh kế chuỗi giá trị và dạy nghề gắn với thị trường lao động.
  • Nhóm giải pháp về tổ chức bộ máy: Kiện toàn Văn phòng Điều phối giảm nghèo các cấp theo hướng chuyên nghiệp hóa; xác định rõ thẩm quyền và phân định ranh giới quản lý giữa ngành Lao động - Thương binh và Xã hội và Ban Dân tộc; đẩy mạnh phân cấp quản lý vốn đầu tư trực tiếp về cho cấp xã và cộng đồng thôn bản.
  • Nhóm giải pháp nâng cao chất lượng nguồn lực:
    • Nâng cao năng lực đội ngũ công chức cơ sở thông qua đào tạo nghiệp vụ quản lý dự án và tiếng nói dân tộc;
    • Đổi mới cơ chế tài chính: thực hiện khoán kinh phí quản lý dự án; đa dạng hóa nguồn lực xã hội hóa từ các doanh nghiệp và tổ chức phi chính phủ; lồng ghép triệt để các nguồn vốn Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững với Chương trình Xây dựng Nông thôn mới.
  • Nhóm giải pháp về thanh tra, kiểm tra: Thiết lập hệ thống thông tin quản lý cơ sở dữ liệu hộ nghèo thống nhất (MIS-Poverty) từ xã đến trung ương; thể chế hóa quyền giám sát độc lập của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và sự tham gia trực tiếp của người dân bản địa.
  • Kiến nghị cụ thể: Luận án đưa ra các kiến nghị đối với Quốc hội (hoàn thiện luật pháp an sinh xã hội, tăng thẩm quyền giám sát), Chính phủ (thống nhất đầu mối chỉ đạo, xây dựng dữ liệu số hóa), và Ủy ban nhân dân các tỉnh miền núi phía Bắc (chủ động ban hành quy hoạch kinh tế nông lâm nghiệp đặc thù).

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt lý luận

  1. Luận án làm rõ và bổ sung cơ sở khoa học về quản lý nhà nước đối với giảm nghèo bền vững tại các địa bàn có tính chất đặc thù miền núi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số dưới lăng kính khoa học quản lý công hiện đại.
  2. Xây dựng và chuẩn hóa khung hệ thống gồm 4 tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý nhà nước (tính hiệu lực, tính hiệu quả, tính phù hợp và tính bền vững) tích hợp với 5 thành tố quản lý công (thể chế, tổ chức bộ máy, nhân lực, tài chính công, thanh tra kiểm tra).

Đóng góp mới về mặt thực tiễn

  1. Cung cấp bộ dữ liệu thực nghiệm quy mô và cập nhật thông qua điều tra xã hội học 600 hộ nghèo, 72 cán bộ cấp xã và 90 công chức lãnh đạo cấp huyện/tỉnh tại 6 tỉnh miền núi phía Bắc (Sơn La, Lai Châu, Phú Thọ, Hòa Bình, Lạng Sơn, Hà Giang).
  2. Nhận diện các điểm nghẽn thực thi: tình trạng phân tán chính sách, tỷ lệ rò rỉ và đối tượng thụ hưởng chưa đúng chuẩn, cơ chế phân bổ ngân sách chậm mùa vụ và sự phối hợp liên ngành còn hình thức.
  3. Đề xuất hệ thống các giải pháp đồng bộ có tính khả thi, trong đó kiến nghị cụ thể với Chính phủ về việc xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu và phần mềm thông tin giám sát giảm nghèo đồng nhất từ trung ương đến địa phương nhằm hạn chế rò rỉ và trùng lặp chính sách.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế:
    • Địa bàn nghiên cứu thực nghiệm mới chỉ thực hiện tại 6/15 tỉnh miền núi phía Bắc. Do địa hình phức tạp và giới hạn nguồn lực, việc điều tra chưa thể bao quát toàn bộ 15 tỉnh thuộc hai tiểu vùng Đông Bắc và Tây Bắc Bộ.
    • Về kỹ thuật xử lý dữ liệu: Luận án chủ yếu sử dụng thống kê mô tả, phân tích tần số và tỷ lệ phần trăm qua phần mềm SPSS; chưa áp dụng các mô hình kinh tế lượng phức tạp (như hồi quy Logistic đa biến hay mô hình sai biệt kép DiD) để đo lường định lượng mức độ tác động của từng chính sách can thiệp đến sự thay đổi thu nhập của hộ nghèo.
  • Hướng nghiên cứu tiếp:
    • Mở rộng phạm vi điều tra thực địa trên toàn bộ 15 tỉnh miền núi phía Bắc để đối sánh các đặc trưng sinh thái và tập quán sản xuất giữa các tiểu vùng.
    • Nghiên cứu ứng dụng các mô hình kinh tế lượng đánh giá tác động định lượng dài hạn của từng nhóm chính sách thành phần trong Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững sau năm 2020.

Giá trị tham khảo

Luận án mang lại giá trị tham khảo thiết thực cho nhiều nhóm chủ thể:

  • Cơ quan hoạch định chính sách: Quốc hội (Ủy ban Xã hội, Hội đồng Dân tộc), Chính phủ, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Ủy ban Dân tộc trong việc thiết kế, tích hợp các chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn tiếp theo; loại bỏ các chính sách chồng chéo và chuyển đổi cơ chế hỗ trợ theo hướng có điều kiện.
  • Cơ quan chính quyền địa phương: Ủy ban nhân dân và các sở, phòng ban chuyên môn tại 15 tỉnh miền núi phía Bắc có thể tham khảo trực tiếp các đề xuất về phân cấp quản lý ngân sách, kiện toàn cơ cấu phối hợp liên ngành và nâng cao năng lực cho cán bộ xã nghèo.
  • Giới học thuật và nghiên cứu: Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Quản lý công, Chính sách công, Xã hội học nông thôn có thể sử dụng bộ khung tiêu chí đánh giá và cấu trúc 3 bảng hỏi khảo sát (Mẫu số 01, 02, 03) làm tài liệu tham khảo cho các nghiên cứu tiếp nối về quản trị an sinh xã hội.

Câu hỏi thường gặp

1. Mẫu khảo sát thực nghiệm của luận án được phân bổ cụ thể như thế nào?
Luận án tiến hành khảo sát thực nghiệm tại 6 tỉnh miền núi phía Bắc gồm 3 tỉnh Tây Bắc (Sơn La, Lai Châu, Hòa Bình) và 3 tỉnh Đông Bắc (Phú Thọ, Lạng Sơn, Hà Giang). Tổng quy mô mẫu bao gồm 3 nhóm đối tượng: (1) 600 hộ nghèo tại 30 huyện, 60 xã nghèo; (2) 72 cán bộ công chức phụ trách công tác giảm nghèo tại các xã nghèo; (3) 90 công chức lãnh đạo quản lý (gồm 60 công chức cấp huyện và 30 công chức lãnh đạo cấp tỉnh thuộc UBND tỉnh và các sở ngành liên quan).

2. Luận án sử dụng những tiêu chí nào để đánh giá hoạt động quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững?
Tác giả xác lập khung đánh giá gồm 4 tiêu chí cơ bản: (1) Tính hiệu lực (mức độ hoàn thành các chỉ tiêu giảm nghèo đã đề ra theo kế hoạch); (2) Tính hiệu quả (tối ưu hóa mối quan hệ giữa chi phí ngân sách, nhân lực quản lý với kết quả thực tế đạt được); (3) Tính phù hợp (mức độ tương thích giữa cơ chế, chính sách với đặc điểm tự nhiên, văn hóa, tập quán của người dân bản địa); (4) Tính bền vững (tỷ lệ duy trì thoát nghèo ổn định, giảm thiểu tái nghèo và bảo vệ môi trường sinh thái).

3. Số liệu trong văn bản phản ánh thực trạng đói nghèo tại 33 huyện nghèo của vùng miền núi phía Bắc ra sao?
Theo số liệu được luận án dẫn từ Quyết định số 529/QĐ-BLĐTBXH ngày 06/5/2014 của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, tính đến hết năm 2013, tại 33 huyện nghèo thuộc các tỉnh miền núi phía Bắc (theo diện Nghị quyết 30a/2008/NQ-CP và Quyết định số 1791/QĐ-TTg), tỷ lệ hộ nghèo chiếm tới 40,67% và hộ cận nghèo chiếm tỷ lệ 22,65%. Tỷ lệ hộ nghèo của vùng dân tộc, miền núi chiếm tới 52,7% tổng số hộ nghèo trên phạm vi cả nước.

4. Đóng góp lý luận cốt lõi mà luận án tự khẳng định là gì?
Đóng góp lý luận cốt lõi của luận án là bổ sung, làm rõ cơ sở khoa học của quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững gắn liền với tính đặc thù vùng miền núi phía Bắc dưới góc độ khoa học quản lý công; xây dựng khung lý thuyết đánh giá quản lý nhà nước toàn diện trên 5 nội dung (thể chế, tổ chức bộ máy, nhân lực, tài chính, thanh tra kiểm tra) dựa trên 4 tiêu chí đo lường khoa học.

5. Tác giả kiến nghị giải pháp công nghệ nào để nâng cao hiệu lực quản lý giám sát giảm nghèo?
Tác giả đề xuất Chính phủ cần xây dựng một hệ thống thông tin giám sát giảm nghèo đồng nhất từ trung ương đến địa phương (hệ thống phần mềm quản lý cơ sở dữ liệu hộ nghèo - MIS), nhằm chuẩn hóa quy trình nhận diện đối tượng thụ hưởng, theo dõi diễn biến tiếp cận các chiều thiếu hụt dịch vụ xã hội, ngăn ngừa tình trạng rò rỉ nguồn lực và trùng lặp chính sách.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của nghiên cứu sinh Lê Khánh Cường là một công trình nghiên cứu chuyên ngành Quản lý công, giải quyết có hệ thống bài toán nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững tại vùng miền núi phía Bắc. Dựa trên dữ liệu điều tra thực chứng tại 6 tỉnh đại diện cho hai tiểu vùng Đông Bắc và Tây Bắc, công trình đã phân tích toàn diện thực trạng triển khai chính sách trên các thành tố thể chế, tổ chức bộ máy, nhân lực, tài chính và công tác thanh tra kiểm tra. Những phát hiện về sự phân tán chính sách, hạn chế năng lực cơ sở và các nhóm giải pháp, kiến nghị được luận án đề xuất cung cấp căn cứ khoa học và thực tiễn phục vụ công tác quy hoạch, điều hành chính sách an sinh xã hội cho khu vực miền núi Việt Nam.