Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI CÁC VỚI DOANH NGHIỆP KHU VỰC KINH TẾ TƯ NHÂN 1. TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU TRONG VÀ NGOÀI NƯỚC CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Chủ đề nghiên cứu về khu vực kinh tế ngoài nhà nước, doanh nghiệp khu vực KTTN, chính sách của Nhà nước thúc đẩy sự phát triển của doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân đã thu hút được sự quan tâm của rất nhiều các học giả, các nhà nghiên cứu, đặc biệt kể từ khi Đảng và Nhà nước khẳng định KTTN là động lực quan trọng cho sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở nước ta. Trong quá trình nghiên cứu Luận án này, NCS đã đọc và tìm hiểu hơn 100 công trình nghiên cứu khoa học đã công bố trong và ngoài nước có liên quan, tập trung vào các nhóm chủ đề sau: (1) Các công trình nghiên cứu về chính sách công, chính sách quản lý của Nhà nước; (2) Các công trình nghiên cứu về KTTN, doanh nghiệp ngoài khu vực nhà nước; (3) Các công trình nghiên cứu về chính sách quản lý, chính sách hỗ trợ của Nhà nước đối với khu vực KTTN, trong đó tập trung vào 4 nhóm chính sách: Chính sách tài chính - tín dụng, Chính sách đất đai, Chính sách khoa học công nghệ và Chính sách xúc tiến thương mại, hỗ trợ tiếp cận thị trường… Phần dưới đây, NCS tổng quan lại các công trình nghiên cứu đã thu thập và tham khảo theo từng chủ đề. Các công trình nghiên cứu về chính sách công, chính sách quản lý của Nhà nước Chính sách công là công cụ quản lý có tính linh hoạt và năng động nhất trong hệ thống các công cụ quản lý của Nhà nước nhằm điều tiết mọi hoạt động của đời sống xã hội.
Chính sách luôn được coi là trọng tâm trong hoạt động QLNN nhằm phát triển đất nước theo mục tiêu đã được xác định, đồng thời tạo hành lang pháp lý để người dân tham gia rộng rãi, có khả năng tiếp cận tốt hơn 14 các cơ hội, cạnh tranh bình đẳng và hội nhập quốc tế. Trong Luận án, NCS tiếp cận đến chính sách QLNN dưới góc độ của chính sách công. Nghiên cứu về chính sách của Nhà nước luôn thu hút sự quan tâm của đông đảo các nhà khoa học, nhà quản lý. Nguyễn Minh Thuyết định nghĩa: Chính sách công là đường lối cụ thể của một chính đảng hoặc một chủ thể quyền lực về một lĩnh vực nhất định cùng các biện pháp, kế hoạch thực hiện đường lối ấy.
Cấu trúc của chính sách bao gồm: đường lối cụ thể (nhằm thực hiện đường lối chung), biện pháp, kế hoạch thực hiện. Chủ thể ban hành chính sách công là: chính đảng, cơ quan QLNN ở Trung ương và địa phương [68]. Trong đề tài khoa học cấp nhà nước của Viện Quản lý Kinh tế Trung ương (CIEM) với tên gọi “Cơ sở khoa học và thực tiễn cho việc xây dựng và từng bước hoàn thiện thể chế kinh tế ở Việt Nam” do Lê Xuân Bá làm chủ nhiệm đề tài. Đề tài nghiên cứu, rà soát, phân tích và đánh giá các chính sách có liên quan được thực thi trong thời gian qua ở Việt Nam và từ đó làm cơ sở để tìm kiếm, xây dựng, khuyến nghị thực hiện các chính sách, chiến lược hợp lý, có hiệu quả nhằm đảm bảo cho nền kinh tế Việt Nam có đủ sức để cạnh tranh với nền kinh tế ở các quốc gia khác trong bối cảnh hợp tác và hội nhập ngày càng lớn mạnh.
Theo tác giả “Nội dung các chính sách hướng đến: đảm bảo quyền tự chủ của người sản xuất và người tiêu dùng; tạo điều kiện cho việc dịch chuyển nguồn lực đến những nơi có hiệu quả cao nhất; tạo điều kiện thuận lợi để các doanh nghiệp có thể phản ứng linh hoạt đối với những biến động của thị trường và tiến bộ khoa học công nghệ; thúc đẩy đổi mới (công nghệ, sản phẩm, kênh tiêu thụ và sản xuất); đảm bảo năng lực cạnh tranh lâu bền và phù hợp với tình hình thực tiễn Việt Nam và các cam kết quốc tế” [5]. Tác giả Đặng Ngọc Lợi đưa ra định nghĩa về chính sách công nhưng cho rằng chính sách công là chính sách của Nhà nước, của Chính phủ (do Nhà nước, do Chính phủ đưa ra), là một công cụ thực thi chức năng QLNN đối với của mỗi 15 quốc gia. So với các quan niệm trên thì điểm khác căn bản trong cách tiếp cận nhận thức về chính sách công là tính công của chính sách, tính công thể hiện trong quan niệm của Đặng Ngọc Lợi là Nhà nước, Chính phủ khác với quan niệm của các học giả Âu Mỹ xem tính công của chính sách là công cộng (công chúng, đối tượng chịu sự điều chỉnh, tác động của chính sách) [55]. Nghiên cứu của Vũ Huy Từ, Lê Chi Mai cho rằng “Cho đến nay trên thế giới, cuộc tranh luận về định nghĩa chính sách công vẫn là một chủ đề sôi động và khó đạt được sự nhất trí rộng rãi” [69], tuy vậy theo học giả này, chính sách công có những đặc trưng cơ bản nhất như: chủ thể ban hành chính sách công là Nhà nước; chính sách công không chỉ là các quyết định (thể hiện trên văn bản) mà còn là những hành động, hành vi thực tiễn (thực hiện chính sách); chính sách công tập trung giải quyết những vấn đề đang đặt ra trong đời sống KT-XH theo mục tiêu xác định; chính sách công gồm nhiều quyết định có liên quan lẫn nhau.
Trong nghiên cứu của mình, học giả Lê Chi Mai còn đưa ra khái niệm “chính sách tư” là chính sách do các cơ quan, tổ chức ban hành nhằm giải quyết những vấn đề về nội bộ cơ quan, tổ chức, không có hiệu lực thi hành bên ngoài phạm vi cơ quan, tổ chức. Như vậy, so với các quan niệm đã nêu, ta thấy có những điểm tương đồng trong quan niệm về chính sách công như: tính nhà nước, tính công cộng, tính hành động thực tiễn. Tác giả Đặng Ngọc Dinh trong nghiên cứu về “Nghiên cứu đánh giá chính sách” [29] đã lại một lần nữa đưa ra định nghĩa về chính sách, chính sách công và phân tích các nội dung chủ yếu của chính sách. Nghiên cứu đã tập trung vào hai nội dung chính, một là: Phân tích một số tiếp cận cần quan tâm khi nghiên cứu chính sách và đề xuất một số khuyến nghị về quá trình xây dựng chính sách ở Việt Nam.
Cũng theo tác giả, đánh giá tác động của chính sách là một hoạt động quan trọng trong quá trình nghiên cứu chính sách, nhằm làm rõ ảnh hưởng của chính sách đối với các đối tượng khác nhau trong xã hội và đối với sự phát triển của xã hội. Phân tích những tồn tại, hạn chế trong việc xây dựng và ban 16 hành chính sách tác giả Đặng Ngọc Dinh nhận định: “Hệ thống chính sách của Việt Nam đến nay chưa thực sự đóng vai trò quan trọng vào thành tựu phát triển của đất nước. Một nguyên nhân quan trọng của sự bất cập này là các quy định về việc lấy ý kiến chưa tạo ra môi trường cho các đối tượng có khả năng và mong muốn phản biện xã hội tham gia thường xuyên vào quy trình xây dựng chính sách; quá trình xây dựng chính sách còn mang nặng tính “công lập”, tính “nhà nước”, mà thiếu sự tham gia thực chất của các thành phần xã hội, đặc biệt là doanh nghiệp, các tổ chức xã hội và người dân” [29]. Trong những năm gần đây, cùng với tiến trình phát triển kinh tế tại thành phố Cảng - Hải Phòng, nhiều học giả đã nghiên cứu về chính sách thúc đẩy phát triển kinh tế cho Thành phố này như: chính sách và mô hình đặc khu kinh tế (CIEM); chính sách hỗ trợ xuất khẩu (Đan Đức Hiệp); Mô hình cụm công nghiệp và cơ chế hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa đầu tư; Cơ chế, chính sách hỗ trợ thu hút FDI; Chính sách phát triển kinh tế biển Hải Phòng đến 2015 và 2020….
Các nghiên cứu mới dừng ở chính sách chung hoặc hỗ trợ cho từng lĩnh vực cụ thể trong nền kinh tế như việc thu hút đầu tư, xây dựng các cụm công nghiệp, khu công nghiệp, khu kinh tế… mà chưa nghiên cứu chính sách cụ thể hỗ trợ doanh nghiệp khu vực KTTN ở Hải Phòng nhằm nâng cao năng lực cạnh tranh. Trên thế giới, chủ đề về chính sách công cũng được quan tâm và nghiên cứu rộng rãi từ trước đến nay. Weimer và Vining (1999) đã đề xuất một định nghĩa về chính sách công và phân tích chính sách công theo cách tiếp cận nghĩa hẹp hoặc rộng: “Phân tích chính sách công là hoạt động tư vấn cho khách hàng liên quan đến các quyết định công và căn cứ vào các giá trị xã hội” [91]. Milan Zeleny khi bàn về các tiêu chí đánh giá chính sách công cho rằng “Tiêu chí là thước đo, là các quy tắc và các chuẩn mực do các nhà phân tích, các nhà quản lý đặt trong từng điều kiện và hoàn cảnh cụ thể nhằm đạt được mục tiêu chính sách” hoặc “Tiêu chí là những mốc tiêu chuẩn để đánh giá các chính sách công được lựa chọn như: chi phí, lợi ích, hiệu lực, sự bình đẳng và tính thời điểm” [107].
17 Theo MacRae and Widle đưa ra 4 nhóm tiêu chí đánh giá chính sách công “Nhóm tiêu chí đánh giá tính khả thi về mặt chính trị; nhóm tiêu chí đánh giá tính khả thi về mặt tác nghiệp hành chính; nhóm tiêu chí đánh giá tính khả thi về mặt kỹ thuật; Nhóm tiêu chí đánh giá tính khả thi về mặt kinh tế tài chính” [100]. Kenichi Ohno, Viện Nghiên cứu kinh tế Nhật Bản, khi chia sẻ góc nhìn về quy trình xây dựng chính sách, chiến lược của Việt Nam tại Diễn đàn phát triển Việt Nam. Học giả người Nhật Bản cho rằng: “Hệ thống chính sách công của Việt Nam đến nay chưa thực sự đóng vai trò quan trọng vào thành tựu phát triển của đất nước” [101]. Theo Ông, “Việt Nam tồn tại nhiều vấn đề về chính sách, dù đã có bước tiến dài trong cải thiện môi trường đầu tư từ một xuất phát điểm thấp.
Việt Nam vẫn còn áp dụng một quy trình lập chính sách kì lạ, đó là phụ thuộc quá nhiều vào ý muốn của các nhà lãnh đạo và cơ quan quản lý. Chính phủ còn làm quá nhiều, cán bộ nhà nước phải xây dựng quá nhiều kế hoạch, chiến lược với nguồn lực hạn chế cả về tài chính và nhân lực, trong khi đó khu vực doanh nghiệp và người dân chưa được tham gia một cách tích cực, chủ động”.