Tổng quan nghiên cứu

Năm 2019, tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn thành phố Hòa Bình đạt 423 tỷ đồng, bằng 133,29% dự toán được giao, cùng mức thu nhập bình quân đầu người đạt 63 triệu đồng/người/năm và tỷ lệ hộ nghèo giảm ấn tượng xuống còn 0,98%. Tuy nhiên, công tác quản lý ngân sách xã, phường trên địa bàn vẫn đối mặt với nhiều thách thức lớn: tình trạng thất thu thuế chưa được khắc phục triệt để, phân bổ dự toán còn mang tính cào bằng giữa các địa bàn, một số khoản chi vượt dự toán hoặc sai chế độ không được quyết toán, cùng lực lượng thanh tra kiểm tra còn mỏng.

Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm của luận văn là hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá toàn diện thực trạng quản lý ngân sách tại 15 xã, phường trên địa bàn thành phố Hòa Bình giai đoạn 2017 - 2019 theo 4 khâu của chu trình ngân sách (lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán và thanh tra, kiểm tra), từ đó xác định các nhân tố ảnh hưởng và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý tài chính công cấp cơ sở.

Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ 15 đơn vị hành chính gồm 8 phường và 7 xã trực thuộc thành phố Hòa Bình với diện tích 348,65 km² và dân số 135.718 người. Dữ liệu thực chứng được cập nhật liên tục trong giai đoạn 2017 - 2019 và đề tài được triển khai hoàn thiện trong giai đoạn 2019 - 2020.

Ý nghĩa của nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp các căn cứ khoa học và giải pháp thực tiễn giúp chính quyền địa phương siết chặt kỷ luật tài chính, hướng tới mục tiêu giảm tỷ lệ các khoản chi sai không được quyết toán về dưới 1%, nâng tỷ lệ công chức quản lý ngân sách có trình độ đại học lên trên 70% và tiết kiệm 10% chi thường xuyên để bổ sung nguồn lực cải cách tiền lương và đầu tư hạ tầng nông thôn mới.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết phân cấp tài khóa (Fiscal Decentralization Theory) và lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại làm nền tảng phân tích thẩm quyền, trách nhiệm giải trình và mối quan hệ phân bổ nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.

Mô hình nghiên cứu quản lý ngân sách cấp xã được xây dựng trên chu trình quản trị ngân sách 4 giai đoạn khép kín theo Thông tư 344/2016/TT-BTC và Nghị định 163/2016/NĐ-CP, bao gồm: lập dự toán ngân sách, quản lý chấp hành dự toán thu chi, quyết toán ngân sách và thanh tra, kiểm tra tài chính.

Các khái niệm cốt lõi được chuẩn hóa trong nghiên cứu gồm:

  • Ngân sách xã, phường: Quỹ tiền tệ tập trung của chính quyền nhà nước cấp cơ sở, phản ánh các mối quan hệ kinh tế phục vụ thực hiện nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội theo phân cấp.
  • Quản lý ngân sách xã, phường: Quá trình chủ thể quản lý sử dụng các công cụ pháp lý và kinh tế để lập kế hoạch, phân bổ, chấp hành và kiểm soát các nguồn lực tài chính công.
  • Phân cấp quản lý ngân sách: Sự phân định ranh giới về thẩm quyền thu, nhiệm vụ chi và trách nhiệm điều hành giữa ngân sách cấp trên và ngân sách cấp cơ sở.
  • Cân đối ngân sách địa phương: Mối tương quan giữa tổng các khoản thu được hưởng 100%, thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm và trợ cấp bổ sung từ cấp trên so với tổng nhu cầu chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn kết hợp chặt chẽ giữa dữ liệu thứ cấp và sơ cấp. Dữ liệu thứ cấp thu thập từ các báo cáo quyết toán tài chính của UBND thành phố Hòa Bình, số liệu thống kê kinh tế - xã hội giai đoạn 2017 - 2019 của Chi cục Thống kê (với 700 doanh nghiệp, 1.800 hộ kinh doanh cá thể, 11 hợp tác xã) và các nghị quyết điều hành của HĐND tỉnh Hòa Bình.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp điều tra bảng hỏi và phỏng vấn trực tiếp từ tháng 09/2019 đến tháng 09/2020. Cỡ mẫu nghiên cứu gồm 85 đối tượng, áp dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích nhằm đảm bảo tính đại diện đa chiều, bao gồm:

  • 10 cán bộ quản lý cấp thành phố (5 lãnh đạo HĐND, UBND thành phố và 5 công chức Phòng Tài chính - Kế hoạch).
  • 45 cán bộ quản lý cấp xã (15 lãnh đạo HĐND, UBND xã, phường; 15 kế toán và 15 thủ quỹ đại diện 15/15 xã, phường).
  • 30 hộ kinh doanh cá thể đại diện cho các đối tượng nộp thuế, phí trên địa bàn.

Phương pháp phân tích số liệu chủ yếu là thống kê mô tả, phương pháp so sánh tốc độ phát triển liên hoàn, định gốc và phân tích cơ cấu tỷ trọng thông qua phần mềm Excel. Lý do lựa chọn các phương pháp này nhằm định lượng hóa chính xác mức độ biến động của các chỉ tiêu thu chi qua từng năm, chỉ rõ các sai lệch giữa số thực hiện so với dự toán ban đầu và phản ánh trung thực thực trạng bộ máy quản lý ngân sách cấp xã.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô thu ngân sách có sự tăng trưởng nhưng nguồn thu tự chủ của các xã còn rất thấp. Tổng thu ngân sách trên địa bàn thành phố năm 2019 đạt 423 tỷ đồng (133,29% dự toán), tuy nhiên nguồn thu nội tại hưởng 100% tại 15 xã, phường chỉ đáp ứng khoảng 30% đến 40% nhu cầu chi. Phần lớn các xã vùng ven phụ thuộc hoàn toàn vào nguồn thu bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên.

Thứ hai, cơ cấu chi ngân sách mất cân đối và tình trạng chi sai chế độ vẫn phát sinh. Chi thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo từ 60% đến 65% tổng chi ngân sách xã, phường, trong khi chi đầu tư xây dựng cơ bản chỉ chiếm 35% đến 40%. Đáng chú ý, việc chấp hành dự toán tại một số xã chưa nghiêm, dẫn đến hiện tượng chi vượt dự toán được duyệt và nhiều khoản chi không đủ chứng từ hợp lệ bị cơ quan tài chính từ chối quyết toán.

Thứ ba, cơ cấu nhân lực trực tiếp quản lý ngân sách mỏng và trình độ chưa đồng đều. Tổng số công chức trực tiếp liên quan đến công tác ngân sách xã tại thành phố là 55 người, nhưng trình độ đại học và trên đại học chỉ chiếm 32,73% (18 người), cao đẳng chiếm 25,45% (14 người), còn trình độ trung cấp và sơ cấp chiếm tới 41,82% (23 người - chủ yếu là lãnh đạo xã và kế toán cơ sở). Đặc biệt, Phòng Tài chính - Kế hoạch chỉ có 3 chuyên viên phụ trách theo dõi toàn bộ 15 xã, phường.

Thứ tư, hiệu lực công tác thanh tra và chế tài xử lý sai phạm còn hạn chế. Số lượng các cuộc thanh tra tài chính tại cấp xã chỉ đạt từ 2 đến 3 cuộc mỗi năm, chưa bao quát hết 15 đơn vị. Việc xử lý các sai phạm sau thanh tra tại một số địa phương còn thiếu cương quyết, chịu ảnh hưởng bởi tâm lý nể nang.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của các tồn tại bắt nguồn từ sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế nhanh chóng (dịch vụ chiếm 56%, công nghiệp - xây dựng chiếm 39,7%, nông lâm nghiệp giảm còn 4,3%), trong khi cơ chế phân bổ định mức ngân sách của tỉnh Hòa Bình thời kỳ 2017 - 2019 vẫn mang tính bình quân, chưa phản ánh đúng sự khác biệt giữa các phường trung tâm và các xã thuần nông có tỷ lệ lao động nông nghiệp lên tới 63%. Năng lực quản lý của chủ tài khoản là Chủ tịch UBND xã và kế toán xã chưa theo kịp các quy định mới của Luật Ngân sách nhà nước 2015.

So sánh với các nghiên cứu thực tiễn tại thành phố Sơn La cho thấy, nhờ đẩy mạnh phối hợp liên ngành thu thuế xây dựng cơ bản và thuế ngoài quốc doanh đạt 46.208 triệu đồng (131% dự toán), kết hợp chủ động tiết kiệm 10% chi thường xuyên, Sơn La đã giải quyết triệt để bài toán thiếu hụt nguồn cải cách tiền lương. Tại thành phố Thái Nguyên và thành phố Điện Biên Phủ, việc chuẩn hóa 100% trình độ kế toán và minh bạch hóa các khoản đóng góp của dân là chìa khóa then chốt để củng cố niềm tin và gia tăng nguồn thu.

Để tăng cường tính trực quan, các dữ liệu tài chính trong nghiên cứu được mô hình hóa rõ nét qua các bảng tổng hợp dự toán thu chi 3 năm liên tiếp và hệ thống biểu đồ tròn thể hiện cơ cấu trình độ cán bộ (32,73% đại học so với 41,82% trung cấp), kết hợp biểu đồ cột so sánh tỷ trọng chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển giữa 8 phường đô thị và 7 xã nông thôn.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện quy trình lập và giao dự toán ngân sách: UBND thành phố Hòa Bình cần chỉ đạo Phòng Tài chính - Kế hoạch xây dựng tiêu chí phân bổ dự toán dựa trên quy mô dân số, diện tích và tỷ trọng đô thị hóa thực tế thay vì chia đều; bảo đảm giao dự toán chi tiết cho 15 xã, phường trước ngày 31/12 hằng năm, phấn đấu giảm tỷ lệ sai lệch giữa dự toán đầu năm và quyết toán thực tế xuống dưới mức 5% trong giai đoạn 2021 - 2025.

Thứ hai, tăng cường các giải pháp chống thất thu và khai thác triệt để nguồn thu tại chỗ: Chi cục Thuế thành phố chủ trì phối hợp với UBND các xã, phường tiến hành rà soát, lập bộ quản lý thuế đối với toàn bộ 1.800 hộ kinh doanh cá thể và 700 doanh nghiệp hoạt động trên địa bàn; kiểm soát chặt chẽ các khoản thu từ quỹ đất công ích, phí, lệ phí và thuế xây dựng tư nhân vãng lai, đặt mục tiêu nâng tốc độ tăng thu ngân sách tự tạo tại các xã lên tối thiểu 10% đến 12%/năm từ năm 2021.

Thứ ba, siết chặt kỷ luật chi ngân sách và nâng cao chất lượng quyết toán: Kho bạc Nhà nước tỉnh phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch thực hiện kiểm soát chi điện tử 100%; kiên quyết từ chối thanh toán các khoản chi sai mục đích, không nằm trong danh mục dự toán; triệt để thực hành tiết kiệm 10% chi thường xuyên tại 15 xã, phường để tạo nguồn cải cách tiền lương và dứt điểm giải ngân vốn đầu tư công, không để phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản.

Thứ tư, chuẩn hóa và nâng cao năng lực đội ngũ công chức tài chính cấp xã: UBND thành phố Hòa Bình tổ chức định kỳ 2 khóa đào tạo chuyên sâu mỗi năm về Luật Ngân sách nhà nước và chuẩn mực kế toán công cho 100% Chủ tịch UBND và kế toán các xã; phấn đấu đến năm 2025 nâng tỷ lệ cán bộ phụ trách ngân sách có trình độ đại học từ 32,73% lên trên 75%.

Thứ năm, tăng cường tần suất thanh tra và phát huy vai trò giám sát cộng đồng: Thanh tra thành phố lập kế hoạch kiểm tra chuyên đề tài chính tại tối thiểu 30% số xã, phường mỗi năm; công khai 100% số liệu dự toán và quyết toán ngân sách tại trụ sở UBND và nhà văn hóa thôn, tạo điều kiện thuận lợi để HĐND và nhân dân trực tiếp giám sát.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm 1 - Lãnh đạo và chuyên viên cơ quan quản lý nhà nước: Các cán bộ thuộc UBND thành phố Hòa Bình, Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước và Chi cục Thuế có thể ứng dụng các giải pháp trong luận văn để chuẩn hóa quy trình phân bổ dự toán, kiểm soát chi tiêu công và nâng cao hiệu quả phối hợp liên ngành trên địa bàn thành phố.

Nhóm 2 - Cán bộ quản lý và công chức tài chính kế toán cấp cơ sở: Chủ tịch UBND, công chức kế toán và thủ quỹ tại 15 xã, phường có thể sử dụng công trình như một cẩm nang nghiệp vụ thực tiễn để thiết lập hồ sơ quyết toán, quản lý quỹ tiền mặt và hạn chế các sai phạm chứng từ theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.

Nhóm 3 - Học viên, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Quản lý kinh tế: Các nhà nghiên cứu có thể khai thác khung lý thuyết phân cấp tài khóa, phương pháp luận điều tra 85 mẫu thực địa và hệ thống dữ liệu chuỗi thời gian 2017 - 2019 để phục vụ giảng dạy hoặc phát triển các đề tài nghiên cứu về tài chính công cấp cơ sở.

Nhóm 4 - Đại biểu HĐND các cấp và Ban thanh tra nhân dân: Thành viên các ban giám sát cộng đồng có thể áp dụng các tiêu chí và quy trình kiểm tra được hệ thống hóa trong luận văn để nâng cao năng lực thẩm tra báo cáo tài chính và giám sát minh bạch các dự án hạ tầng nông thôn mới.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính dẫn đến việc dự toán chi ngân sách tại các xã, phường thành phố Hòa Bình thường xuyên phải bổ sung trong năm là gì? Nguyên nhân chủ yếu do công tác lập dự toán ban đầu chưa sát thực tế phát sinh, định mức phân bổ của tỉnh còn mang tính bình quân và việc thay đổi chính sách tiền lương cùng các nhiệm vụ đột xuất về an sinh xã hội. Thực tế cho thấy các khoản chi bổ sung có mục tiêu chiếm tỷ trọng đáng kể trong tổng chi hằng năm.

Cơ cấu trình độ của đội ngũ cán bộ ảnh hưởng như thế nào đến hiệu quả quản lý ngân sách xã? Số liệu khảo sát 55 cán bộ cho thấy có tới 41,82% cán bộ, kế toán có trình độ trung cấp và sơ cấp. Năng lực chuyên môn hạn chế trực tiếp dẫn đến sai sót trong hạch toán kế toán, chậm trễ lập báo cáo quyết toán và thiếu chủ động trong việc tham mưu cân đối thu chi cho chính quyền cấp xã.

Giải pháp nào giúp thành phố Hòa Bình khai thác hiệu quả nguồn thu từ 1.800 hộ kinh doanh cá thể? Cần đẩy mạnh tuyên truyền chính sách thuế, phối hợp giữa cán bộ thuế và tổ dân phố để rà soát doanh thu thực tế, chống thất thu thuế môn bài và khoán thuế công khai. Việc áp dụng hóa đơn điện tử và công khai mức thuế của các hộ kinh doanh sẽ tạo môi trường bình đẳng và gia tăng nguồn thu ổn định.

Thành phố Hòa Bình có thể học tập kinh nghiệm gì từ thành phố Sơn La trong việc quản lý chi ngân sách? Thành phố Hòa Bình có thể áp dụng kinh nghiệm tập trung thu thuế xây dựng cơ bản vãng lai (như Sơn La từng đạt 46.208 triệu đồng thuế ngoài quốc doanh) và thực hiện triệt để quy định tiết kiệm 10% chi thường xuyên ngay từ đầu năm để chủ động tạo nguồn chi trả phụ cấp và cải cách tiền lương.

Kho bạc Nhà nước đóng vai trò gì trong việc ngăn chặn các khoản chi vượt dự toán tại các xã, phường? Kho bạc Nhà nước thực hiện kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của 100% hồ sơ thanh toán trước khi giải ngân. Nếu chứng từ không đúng định mức hoặc vượt trần dự toán đã được HĐND phê duyệt, Kho bạc có quyền từ chối thanh toán, góp phần bảo vệ an toàn ngân quỹ nhà nước.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa sâu sắc cơ sở lý luận về phân cấp quản lý ngân sách cấp xã và đúc rút bài học kinh nghiệm giá trị từ các địa phương tương đồng như Sơn La, Thái Nguyên, Điện Biên Phủ.
  • Phân tích thực chứng toàn diện bức tranh thu chi ngân sách tại 15 xã, phường thuộc thành phố Hòa Bình giai đoạn 2017 - 2019 với quy mô thu năm 2019 đạt 423 tỷ đồng.
  • Chỉ rõ 4 nhóm hạn chế then chốt về dự toán thiếu chính xác, 41,82% công chức trực tiếp có trình độ trung cấp/sơ cấp, cơ cấu chi thường xuyên chiếm trên 60% và lực lượng thanh tra mỏng.
  • Đề xuất 5 nhóm giải pháp mang tính đột phá gắn với mục tiêu cụ thể: Tiết kiệm 10% chi thường xuyên, tăng thu tự tạo từ 10% đến 12%/năm và nâng tỷ lệ cán bộ trình độ đại học lên trên 75%.
  • Đóng góp luận cứ khoa học thực tiễn vững chắc giúp UBND thành phố Hòa Bình ban hành định mức phân bổ ngân sách giai đoạn 2021 - 2025 bảo đảm hiệu lực, hiệu quả và công bằng.

Về định hướng triển khai, chính quyền thành phố cần nhanh chóng hoàn thiện quy chế phối hợp liên ngành và tổ chức các lớp tập huấn nghiệp vụ kế toán công ngay trong quý 1 năm 2021. Các nhà quản lý, cán bộ tài chính và quý độc giả quan tâm có thể tham khảo toàn văn luận văn thạc sĩ kinh tế của tác giả Lê Thanh Bình để ứng dụng hiệu quả các mô hình quản trị tài chính công vào thực tế địa phương.