Tổng quan nghiên cứu

Quản lý ngân sách nhà nước cấp cơ sở là mắt xích then chốt đảm bảo sự vận hành thông suốt của bộ máy chính quyền địa phương và thúc đẩy an sinh xã hội. Tại thành phố Bắc Giang, công tác quản lý tài chính công phải đảm nhận nhiệm vụ điều hành và chi trả cho 16 đơn vị hành chính xã, phường (gồm 10 phường và 6 xã) với 98 đơn vị giao dịch cùng 317 tài khoản hoạt động trong giai đoạn 2013 - 2015.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm xuất phát từ thực tế nguồn thu ngân sách cấp xã trên địa bàn chưa thực sự bền vững, khi có tới khoảng 70% đến 80% nguồn thu tại một số thời điểm phải dựa vào trợ cấp từ ngân sách cấp trên hoặc nguồn thu từ tiền cấp quyền sử dụng đất. Trong khi đó, áp lực chi thường xuyên không ngừng gia tăng nhằm duy trì hoạt động cho bộ máy cơ sở gồm 80 cán bộ lãnh đạo, 272 công chức và 1.208 cán bộ hợp đồng kiêm nhiệm. Hoạt động kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn như: chứng từ sai sót, thanh toán vượt dự toán, sai mục lục ngân sách và thủ tục mua sắm tài sản công chưa chặt chẽ.

Mục tiêu nghiên cứu cụ thể của đề tài là hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý chi thường xuyên ngân sách cấp xã; phân tích thực trạng kiểm soát chi tại Phòng giao dịch Kho bạc Nhà nước Bắc Giang giai đoạn 2013 - 2015; nhận diện các nhân tố ảnh hưởng và đề xuất 11 nhóm giải pháp có tính ứng dụng cao đến năm 2020.

Phạm vi nghiên cứu được thực hiện trực tiếp tại Phòng giao dịch Kho bạc Nhà nước Bắc Giang (được thành lập theo Quyết định số 692/QĐ-BTC của Bộ Tài chính) và 16 xã, phường trực thuộc thành phố Bắc Giang trong khung thời gian từ năm 2013 đến 2015. Kết quả nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp cơ sở khoa học giúp nâng cao tỷ lệ giải ngân đúng dự toán, giảm thiểu 100% sai sót chứng từ và nâng cao hiệu quả phân bổ ngân sách phục vụ hơn 129.600 người dân trên địa bàn.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng hệ thống phân tích dựa trên hai lý thuyết nền tảng: Lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và Lý thuyết quản trị ngân sách theo kết quả đầu ra (Performance-based Budgeting). Quá trình quản lý chi ngân sách được vận hành qua mô hình chu trình ngân sách toàn diện gồm ba giai đoạn khép kín: Lập dự toán ngân sách, Chấp hành dự toán ngân sách và Quyết toán ngân sách nhà nước.

Khung phân tích tập trung làm rõ 4 khái niệm cốt lõi:

  • Ngân sách xã, phường: Cấp ngân sách cơ sở cuối cùng trong hệ thống ngân sách nhà nước 4 cấp tại Việt Nam, vừa là một cấp ngân sách hoàn chỉnh vừa là đơn vị trực tiếp thụ hưởng và sử dụng ngân sách.
  • Chi thường xuyên ngân sách nhà nước: Các khoản chi nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và thực hiện các nhiệm vụ sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội.
  • Kiểm soát chi Kho bạc Nhà nước: Quá trình cơ quan Kho bạc thẩm định, kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ, chứng từ thanh toán trước và sau khi xuất quỹ ngân sách theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành.
  • Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS): Hệ thống công nghệ lõi tích hợp quy trình phân bổ dự toán, kiểm soát cam kết chi và thanh toán ngân sách theo thời gian thực.

Khung pháp lý được viện dẫn xuyên suốt gồm Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 (sửa đổi), Thông tư số 60/2003/TT-BTC, Thông tư số 146/TT-BTC về chế độ kế toán ngân sách và tài chính xã, cùng Công văn số 388/KBNN-KTNN của Kho bạc Nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp nhằm đảm bảo tính khách quan và độ tin cậy khoa học:

  • Dữ liệu thứ cấp: Thu thập từ niên giám thống kê thành phố Bắc Giang, báo cáo quyết toán thu - chi ngân sách giai đoạn 2013 - 2015 của Phòng giao dịch Kho bạc Nhà nước Bắc Giang, báo cáo phát triển kinh tế - xã hội của Ủy ban nhân dân thành phố và hệ thống báo cáo từ TABMIS.
  • Dữ liệu sơ cấp: Thu thập thông qua điều tra khảo sát thực tế với tổng cỡ mẫu là 42 phiếu. Phương pháp chọn mẫu được áp dụng là phương pháp chọn mẫu chuyên gia có chủ đích (purposive sampling). Cụ thể, mẫu khảo sát bao gồm: 4 phiếu tại Phòng Tài chính - Kế hoạch thành phố Bắc Giang, 4 phiếu tại Phòng giao dịch Kho bạc Nhà nước Bắc Giang, 2 phiếu tại Thanh tra thành phố, và 32 phiếu phân bổ đều cho 16 xã, phường trên địa bàn (mỗi đơn vị gồm 1 Chủ tịch Ủy ban nhân dân và 1 Kế toán trưởng). Lý do lựa chọn phương pháp này là nhằm bảo đảm tính đại diện tuyệt đối cho 100% đối tượng trực tiếp ban hành quyết định chi và kiểm soát thanh toán.

Phương pháp xử lý và phân tích dữ liệu sử dụng phần mềm Microsoft Excel để mã hóa, phân tổ thống kê, tính toán số tuyệt đối, số tương đối và tốc độ tăng trưởng bình quân hàng năm. Phương pháp thống kê mô tả kết hợp thống kê so sánh chuỗi thời gian 3 năm (2013 - 2015) được lựa chọn nhằm bóc tách biến động cơ cấu chi và nhận diện nguyên nhân phát sinh sai sót. Toàn bộ quá trình nghiên cứu thực địa và xử lý dữ liệu được tiến hành từ tháng 9/2015 đến tháng 9/2016.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô đơn vị và khối lượng tài khoản giao dịch chi thường xuyên tại Phòng giao dịch Kho bạc Nhà nước Bắc Giang có xu hướng tăng đều qua các năm. Năm 2013 có 96 đơn vị với 313 tài khoản giao dịch, đến năm 2014 tăng lên 97 đơn vị với 315 tài khoản, và năm 2015 đạt 98 đơn vị với 317 tài khoản. Toàn bộ hệ thống phải đảm bảo nhiệm vụ chi trả định kỳ cho 1.560 cán bộ công chức và lao động hợp đồng cấp xã trên toàn địa bàn.

Thứ hai, công tác kiểm soát chi thường xuyên đã phát hiện và từ chối thanh toán nhiều khoản chi không đúng chế độ, tiêu chuẩn. Các dạng sai phạm chủ yếu gồm: chi vượt hạn mức dự toán được phê duyệt, áp dụng sai mã ngành kinh tế và mã nội dung kinh tế theo Mục lục Ngân sách Nhà nước, chứng từ sai lệch số tiền bằng số và bằng chữ, thiếu hóa đơn chứng từ hợp pháp hoặc thiếu quyết định phê duyệt kết quả chào hàng cạnh tranh đối với các khoản mua sắm sửa chữa tài sản công.

Thứ ba, cơ cấu nhân sự tại Phòng giao dịch Kho bạc Nhà nước Bắc Giang duy trì ổn định với 14 cán bộ công chức trong năm 2015 (gồm 1 Trưởng phòng, 2 Phó Trưởng phòng và 11 cán bộ chuyên môn). Tỷ lệ cán bộ có trình độ đại học đạt 92,86% (13 người) và trung cấp chiếm 7,14% (1 người); tỷ lệ nữ giới chiếm ưu thế với 71,43% (10 người). Đội ngũ cán bộ tinh gọn tạo thuận lợi cho quản lý nhưng cũng đối mặt với áp lực lớn khi số lượng món chi phát sinh ngày càng nhiều.

Thứ tư, vẫn còn tình trạng tồn dư dự toán không sử dụng hết vào cuối năm phải hủy bỏ hoặc làm thủ tục chuyển nguồn sang năm sau. Nguyên nhân do công tác lập dự toán tại một số Ủy ban nhân dân xã chưa bám sát nhu cầu thực tế và tiến độ thực hiện nhiệm vụ chi sự nghiệp kinh tế, giáo dục, y tế còn chậm trễ.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các sai sót trong quản lý chi thường xuyên xuất phát từ sự bất cập về năng lực chuyên môn của một bộ phận kế toán xã, phường. Do chế độ đãi ngộ còn hạn chế và tính chất kiêm nhiệm phức tạp, việc cập nhật các quy định mới về quản lý tài chính công đôi khi chưa kịp thời. Ngoài ra, cơ chế phối hợp giữa cơ quan Thuế, Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước trong việc chia sẻ thông tin điều hành ngân sách có thời điểm chưa thực sự đồng bộ.

Khi so sánh với thực tiễn tại các đơn vị lân cận, bài học kinh nghiệm cho thấy vai trò quyết định của việc chuẩn hóa quy trình kiểm soát. Điển hình như tại Kho bạc Nhà nước huyện Tân Yên, việc kịp thời kiến nghị điều chỉnh hình thức cấp bù thủy lợi phí sang lệnh chi tiền theo Thông tư 41/2013/TT-BTC đã tháo gỡ triệt để vướng mắc thanh toán. Tương tự, Kho bạc Nhà nước huyện Lạng Giang đã thành công khi siết chặt quy định bắt buộc phải có chữ ký và con dấu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã trên mọi hợp đồng, biên bản thanh lý mua sắm nhỏ lẻ. Tại thành phố Bắc Giang, việc triển khai quy trình một cửa kết hợp hệ thống TABMIS từ năm 2011 đã rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ nhưng đòi hỏi phải tiếp tục nâng cấp hạ tầng công nghệ.

Về phương diện trực quan hóa, toàn bộ dữ liệu về cơ cấu chi thường xuyên (chi quản lý hành chính, chi sự nghiệp kinh tế, chi giáo dục, chi văn hóa - xã hội) và số vụ việc từ chối thanh toán giai đoạn 2013 - 2015 có thể được mô tả trực quan thông qua biểu đồ cột ghép kết hợp đường xu hướng (bar-line combination chart) và bảng số liệu so sánh nhiều chiều. Cách trình bày này giúp cơ quan quản lý nhận diện nhanh chóng các nhóm mục chi có mức độ rủi ro cao để đưa ra cảnh báo kịp thời.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách xã, phường tại Phòng giao dịch Kho bạc Nhà nước Bắc Giang, 5 giải pháp trọng tâm cần được thực hiện đồng bộ:

  1. Chuẩn hóa quy trình giao dịch "một cửa" điện tử và kiểm soát thanh toán qua hệ thống TABMIS: Cắt giảm 30% thời gian luân chuyển hồ sơ chứng từ, đảm bảo 100% hồ sơ thanh toán được tiếp nhận và phản hồi đúng hẹn. Trách nhiệm thực hiện thuộc về Lãnh đạo và Bộ phận Kế toán Phòng giao dịch Kho bạc Nhà nước Bắc Giang, hoàn thành trong giai đoạn 2017 - 2018.

  2. Đẩy mạnh thanh toán không dùng tiền mặt và mở rộng chi trả qua tài khoản ngân hàng: Nâng tỷ lệ thanh toán lương, phụ cấp qua thẻ ATM và thanh toán dịch vụ công qua chuyển khoản đạt trên 95% cho toàn bộ 1.560 cán bộ, công chức, lao động tại 16 xã, phường. Đơn vị chủ trì là Kho bạc Nhà nước Bắc Giang phối hợp cùng các Chi nhánh Ngân hàng Thương mại trên địa bàn, thực hiện từ năm 2017 đến năm 2019.

  3. Tổ chức đào tạo, bồi dưỡng chuẩn hóa nghiệp vụ kế toán công cho cán bộ cấp xã: Đạt chỉ tiêu 100% cán bộ tài chính - kế toán của 16 xã, phường được tập huấn chuyên sâu về Luật Ngân sách Nhà nước và quy trình lập dự toán theo định kỳ 2 đợt mỗi năm. Phòng Tài chính - Kế hoạch thành phố Bắc Giang chủ trì phối hợp với Kho bạc Nhà nước triển khai liên tục từ năm 2017 đến năm 2020.

  4. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra đột xuất và quản lý danh mục chi tiêu rủi ro cao: Giảm 100% các trường hợp chi vượt dự toán hoặc chi sai mã nội dung kinh tế; tập trung kiểm tra chặt chẽ các khoản chi mua sắm, sửa chữa tài sản công và kinh phí sự nghiệp có tính chất phức tạp. Chủ thể thực hiện là Thanh tra thành phố Bắc Giang phối hợp cùng Ban Pháp chế Hội đồng nhân dân thành phố hàng năm.

  5. Xây dựng cơ chế cấp phát và kiểm soát chi thường xuyên theo kết quả đầu ra: Áp dụng thí điểm tại 10 phường nội thành nhằm tiết kiệm từ 5% đến 10% chi phí quản lý hành chính hàng năm, gắn trách nhiệm của chủ tài khoản với hiệu quả sử dụng ngân quỹ. Ủy ban nhân dân thành phố Bắc Giang chủ trì ban hành văn bản hướng dẫn và triển khai trong giai đoạn 2018 - 2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị thiết thực cho 4 nhóm đối tượng cụ thể:

  • Cán bộ quản lý và kiểm soát chi trong hệ thống Kho bạc Nhà nước: Tài liệu cung cấp quy trình nghiệp vụ kiểm soát chi cơ sở chi tiết, danh mục các lỗi chứng từ thường gặp trên hệ thống TABMIS và giải pháp vận hành mô hình một cửa hiệu quả tại cấp huyện, thành phố trực thuộc tỉnh.
  • Lãnh đạo Ủy ban nhân dân và cán bộ kế toán tại các xã, phường, thị trấn: Cẩm nang tham khảo hữu ích giúp chủ tài khoản và kế toán nắm vững quy trình lập dự toán, chấp hành định mức chi tiêu nội bộ, hoàn thiện hồ sơ chứng từ thanh quyết toán chuẩn xác để hạn chế tối đa rủi ro xuất toán.
  • Cơ quan Tài chính - Kế hoạch và Thanh tra Nhà nước cấp quận, huyện, thị xã: Cơ sở thực tiễn phục vụ công tác xây dựng phương án phân cấp nguồn thu, phân bổ nhiệm vụ chi và thiết lập quy trình giám sát tài chính công minh bạch tại địa phương.
  • Giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Tài chính công, Kế toán, Quản trị kinh doanh: Nguồn tài liệu học thuật thực nghiệm có giá trị, cung cấp bộ khung chỉ tiêu phân tích chi tiết và phương pháp luận khảo sát đánh giá chất lượng quản lý chi ngân sách cấp cơ sở.

Câu hỏi thường gặp

Chi thường xuyên ngân sách xã, phường bao gồm những nhiệm vụ chi trọng yếu nào? Chi thường xuyên ngân sách cấp xã bao gồm chi quản lý hành chính (lương, phụ cấp cho 80 cán bộ lãnh đạo, 272 công chức, 1.208 người hoạt động không chuyên trách tại 16 phường, xã), chi hoạt động Đảng, đoàn thể, an ninh quốc phòng cơ sở, sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa - thông tin và duy tu bảo dưỡng các công trình dân sinh phúc lợi theo phân cấp.

Những lỗi sai sót phổ biến nào khiến Kho bạc Nhà nước từ chối thanh toán chứng từ chi ngân sách xã? Qua khảo sát thực tế tại Phòng giao dịch Kho bạc Nhà nước Bắc Giang giai đoạn 2013 - 2015, các lỗi phổ biến gồm: chi vượt dự toán được phê duyệt, áp sai mã ngành hoặc mã nội dung kinh tế theo Mục lục Ngân sách Nhà nước, thiếu chữ ký chủ tài khoản, sai lệch số tiền bằng chữ và bằng số, hoặc thiếu hồ sơ chào hàng cạnh tranh đối với mua sắm tài sản công.

Hệ thống TABMIS đóng vai trò như thế nào trong kiểm soát chi ngân sách xã? Hệ thống TABMIS kết nối trực tiếp dữ liệu dự toán và kiểm soát thanh toán thời gian thực cho 98 đơn vị giao dịch với 317 tài khoản tại Kho bạc Nhà nước Bắc Giang. Hệ thống tự động kiểm soát số dư dự toán, ngăn chặn triệt để hành vi thanh toán vượt hạn mức được Hội đồng nhân dân phê duyệt và hạn chế sai sót tác nghiệp thủ công.

Quy mô mẫu khảo sát 42 phiếu trong nghiên cứu có bảo đảm tính đại diện không? Cỡ mẫu 42 phiếu khảo sát bảo đảm tính đại diện tuyệt đối vì bao phủ toàn diện 100% cơ quan quản lý (4 phiếu Phòng Tài chính - Kế hoạch, 4 phiếu Kho bạc Nhà nước, 2 phiếu Thanh tra) và đầy đủ 16 xã, phường trên địa bàn thành phố Bắc Giang (mỗi đơn vị 2 phiếu gồm Chủ tịch Ủy ban nhân dân và Kế toán trưởng), phản ánh chính xác thực trạng quản lý ngân sách cơ sở.

Giải pháp đột phá nào giúp nâng cao tính minh bạch và chống thất thoát ngân sách cấp xã? Giải pháp đột phá là đẩy mạnh thanh toán không dùng tiền mặt đạt trên 95% qua tài khoản ngân hàng, chuẩn hóa quy trình giao dịch một cửa, kết hợp công khai dự toán ngân sách theo nguyên tắc "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra" và tăng cường kiểm tra đột xuất đối với các gói thầu mua sắm, sửa chữa cơ sở vật chất.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và khung pháp lý về quản lý chi thường xuyên ngân sách cấp xã, phường trong hệ thống tài chính công Việt Nam.
  • Đánh giá thực trạng kiểm soát chi tại Phòng giao dịch Kho bạc Nhà nước Bắc Giang giai đoạn 2013 - 2015 với quy mô phục vụ 16 xã, phường, 98 đơn vị giao dịch và 317 tài khoản.
  • Nhận diện rõ các tồn tại trọng yếu như sai lệch chứng từ kế toán, thanh toán vượt dự toán, sai mục lục ngân sách và phân tích sâu các nguyên nhân chủ quan, khách quan.
  • Đề xuất hệ thống 11 nhóm giải pháp đồng bộ từ chuẩn hóa quy trình một cửa, ứng dụng TABMIS, thanh toán không dùng tiền mặt đến quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra.
  • Khẳng định tính cấp thiết của việc nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ hơn 1.500 cán bộ, công chức cơ sở nhằm đảm bảo an toàn tuyệt đối quỹ ngân sách nhà nước.

Đóng góp khoa học lớn nhất của luận văn là xây dựng mô hình đánh giá thực nghiệm hoàn chỉnh về kiểm soát chi ngân sách xã tại Kho bạc Nhà nước cấp thành phố, làm tài liệu tham khảo giá trị cho tiến trình cải cách tài chính công địa phương. Các cơ quan quản lý cần tiếp tục triển khai lộ trình giải pháp đồng bộ từ năm 2017 đến năm 2020, trọng tâm là hiện đại hóa công nghệ thông tin và minh bạch hóa chi tiêu công. Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và cán bộ tài chính hãy ứng dụng ngay các kết quả nghiên cứu này để tối ưu hóa hiệu quả quản trị ngân sách tại cơ quan, đơn vị.