Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Tổng quan về chi ngân sách Nhà nước 1. Khái niệm và đặc điểm chi ngân sách Nhà nước 1. Khái niệm chi ngân sách Nhà nước Ngân sách Nhà nước (NSNN) là một phạm trù kinh tế, lịch sử gắn liền với sự hình thành và phát triển của Nhà nước và hàng hóa - tiền tệ.
Nhà nước với tư cách là cơ quan quyền lực thực hiện duy trì và phát triển xã hội, quy định các khoản thu chi của Nhà nước nhằm mục đích đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước. Thuật ngữ “Ngân sách Nhà nước” được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội của mọi quốc gia. Song, quan điểm về NSNN chưa được thống nhất. Trải qua nhiều giai đoạn phát triển của xã hội, khái niệm NSNN đã được đề cập dưới các góc độ khác nhau.
Quan điểm nghiên cứu của những nhà kinh tế cổ điển, NSNN là một văn kiện tài chính, mô tả các khoản thu và chi của Chính phủ, được thiết lập hàng năm. Các nhà kinh tế Nga cho rằng: “NSNN là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của Nhà nước”. Ở Việt Nam, theo Khoản 14, Điều 4, Luật NSNN 2015 (số 83/2015/QH13 do Quốc hội thông qua ngày 25/06/2015), “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Theo Khoản 2, Điều 5, Luật NSNN 2015 quy định rõ: “Chi NSNN bao gồm các khoản chi đầu tư phát triển; chi dự trữ quốc gia; chi thường xuyên;chi trả nợ lãi;chi viện trợ; các khoản chi khác theo quy định của pháp luật".
Vậy, có thể định nghĩa chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo dự toán ngân sách đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định nhằm duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước và đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc luật định. Đặc điểm chi ngân sách Nhà nước Một là, chi NSNN luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ. Nhiệm vụ cơ bản của chi NSNN là đáp ứng nhu cầu về tài chính cho hoạt động của bộ máy Nhà nước, cho phép Nhà nước thực hiện được chức năng và nhiệm vụ được giao. Vì thế, quy mô, cơ cấu, phân cấp chi NSNN phụ thuộc vào quy mô, chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu và phân cấp bộ máy quản lý Nhà nước.
Vì vậy, bộ máy Nhà nước phục vụ phát triển KTXH, an sinh, quốc phòng. Bộ máy Nhà nước lớn thì việc chi NSNN lớn và ngược lại. Hai là, chi NSNN theo luật định. Theo Luật pháp của Việt Nam, Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất có quyền quyết định quy mô, nội dung, cơ cấu và phân bổ chi NSNN cho các mục tiêu quan trọng nhất.
Chính phủ là cơ quan hành pháp có nhiệm vụ quản lý và quyết định các khoản chi NSNN cụ thể cũng như phê chuẩn hạn mức của ngân sách địa phương (sau đây gọi tắt là NSĐP). Ba là, chi NSNN hướng đến lợi ích chung của quốc gia và địa phương. Các cơ quan sử dụng NSNN không được vì lợi ích cục bộ của địa phương mình mà sử dụng NSNN đi ngược lại lợi ích của quốc gia và địa phương. Hơn nữa, do chi NSNN có mục tiêu duy trì ổn định và phát triển đất nước lâu dài, vì lợi ích của nhân dân và của toàn xã hội, nên chi NSNN phải được kiểm soát nghiêm ngặt để tránh sự lạm dụng, tham ô, tham nhũng, lãng phí, sử dụng nguồn vốn kém hiệu quả của những người quản lý và sử dụng NSNN.
Bốn là, các khoản chi NSNN phần lớn đều mang tính không hoàn trả hoặc hoàn trả không trực tiếp. Thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản chi NSNN đều tương xứng với quy mô thu NSNN từ các địa phương và chủ thể xác định. Năm là, hiệu quả của chi NSNN được đo lường ở tầm vĩ mô và mang tỉnh toàn diện cả về mặt KTXH, lẫn chính trị và ngoại giao. Thường người ta đánh giá hiệu quả sử dụng các khoản chi của NSNN trên các mặt điều tiết nền kinh tế thị trường như kiểm soát lạm phát, hỗ trợ phát triển sản xuất, hỗ trợ các tầng lớp dân cư có thu nhập thấp, xây dựng cơ sở hạ tầng KTXH, thiết lập các quan hệ ngoại giao.
Nó không được đánh giá dựa vào lợi ích cục bộ của 5 các cơ quan sử dụng NSNN. Sáu là, các khoản chi NSNN gắn liền với sự vận động của các phạm trù giá trị khác nhu tiền lương, giá cả, lãi suất, tỳ suất hổi đoái, tín dụng. Nhận thức rõ mối quan hệ này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc kết hợp chặt chẽ giữa chính sách ngân sách với chính sách tiền tệ, thu nhập trong quá trình thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô. Cơ cấu chi ngân sách Nhà nước Cơ cấu chi NSNN ở Việt Nam bao gồm: Chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ lãi do Nhà nước vay, chi dự trữ tài chính, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật, trong đó chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên là hai khoản chi luôn chiếm tỷ trọng lớn trong nguồn chi NSNN.
Trong phạm vi và đối tượng nghiên cứu của đề tài này, luận văn chỉ đi sâu nghiên cứu chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Chi thường xuyên: Là một bộ phận của chi NSNN, phản ánh quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN để thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên về quản lý kinh tế - xã hội (sau đây gọi tắt là KTXH) của Nhà nước, bao gồm các khoản như: Chi lương, phụ cấp, chi hàng hóa và dịch vụ phát sinh thường xuyên của Nhà nước cho những lĩnh vực: sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa xã hội; chi quản lý hành chính. * Đặc điếm chi thường xuyên: Một là, chi thường xuyên là những khoản chi mang tính liên tục, ổn định khá rõ nét được xuất phát từ yêu cầu tồn tại, phát triển và thực hiện chức năng quản lý xã hội của bộ máy Nhà nước. Hai là, xét theo cơ cấu chi NSNN ở trường niên độ và mục đích sử dụng cuối cùng của vốn cấp phát thì đại bộ phận chi thường xuyên của NSNN có hiệu lực tác động trong khoảng thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng xã hội.
Ba là, phạm vi, mức độ chi thường xuyên của NSNN gắn chặt với cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước và quy mô cung ứng các hàng hóa công cộng của Nhà nước. Chi thường xuyên hướng vào việc đảm bảo sự hoạt động bình thường của bộ máy Nhà nước, cho nên, nếu bộ máy quản lý Nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì số chi thường xuyên cho nó được giảm bớt 6 và ngược lại. Chi đầu tư phát triển: Là quá trình sử dụng một phần vốn tiền tệ đã tập trung vào NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng KTXH, phát triển sản xuất và dự trữ vật tư hàng hóa nhằm mục tiêu ổn định, tăng trưởng của nền kinh tế. * Đặc điểm chi đầu tư phát triển: Một là, chi đầu tư phát triển là khoản chi lớn của NSNN nhưng không có tính ổn định.
Chi đầu tư phát triển từ NSNN là yêu cầu tất yếu nhằm bảo đảm cho sự phát triển KTXH của mỗi quốc gia. Quy mô, tỷ trọng, cơ cấu và thứ tự ưu tiên chi NSNN cho đầu tư phát triển phụ thuộc vào chủ trương, đường lối phát triển KTXH của Nhà nước và khả năng nguồn vốn NSNN. Hai là, xét theo mục đích KTXH thì chi đầu tư phát triển của NSNN mang tính chất chi cho tích lũy. Chi đầu tư phát triển là những khoản chi nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ, tăng tích lũy tài sản của nền kinh tế quốc dân.
Mặt khác, cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ được tạo ra thông qua các khoản chi đầu tư phát triển của NSNN chính là nền tảng vật chất bảo đảm cho sự tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội, làm tăng tổng sản phẩm quốc nội. Với ý nghĩa đó, chi đầu tư phát triển của NSNN là chi cho tích lũy. Ba là, phạm vi và mức độ chi đầu tư phát triển của NSNN luôn gắn liền với việc thực hiện mục tiêu kế hoạch phát triển KTXH của Nhà nước trong từng thời kỳ. Kế hoạch phát triển KTXH là cơ sở, nền tảng trong việc xây dựng kế hoạch chi đầu tư phát triển, do đó có ý nghĩa quyết định đến mức độ và thứ tự ưu tiên chi NSNN cho đầu tư phát triển.
Chi đầu tư phải gắn chặt với chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả của chi ngân sách, đây là sự kết hợp giữa việc đầu tư và sử dụng kết quả đầu tư nhằm khắc phục tình trạng đầu tư tràn lan, thiếu tập trung. Vai trò của chi ngân sách Nhà nước Một là, về mặt kinh tế: Để khắc phục những khuyết tật vốn có của nền kinh tế thị trường như: Phát triển mất cân đối, sử dụng lãng phí nguồn tài nguyên,. Thông qua chi NSNN, Nhà nước định hướng hình thành cơ cấu 7 kinh tế phát triển cân đối bền vững, chống độc quyền, nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên và các nguồn lực khác, cân bằng môi trường sinh thái; ưu tiên chi NSNN đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông, thủy lợi. tạo điều kiện cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế ra đời và phát triển.
Hai là, về mặt xã hội: Thông qua chi NSNN, Nhà nước thực hiện tái phân phối thu nhập nhằm đảm bảo công bằng xã hội như: thực hiện chính sách việc làm, chính sách thu nhập, chính sách bảo trợ xã hội, chính sách dân số và môi trường. Ba là, đối với thị trường: Nhà nước sử dụng chính sách chi NSNN như một công cụ để thực hiện mục tiêu bình ổn giá cả, chống lạm phát, thiểu phát; thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Chính vì chi NSNN có vai trò to lớn như vậy đối với nền kinh tế, với xã hội và thị trường nên đòi hỏi việc quản lý chi NSNN cần phải hết sức chặt chẽ, khoa học, hợp lý đảm bảo cho NSNN được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả. Khái quát về quản lý chi ngân sách Nhà nước 1.