CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH QUYỀN ðỊA PHƯƠNG CẤP HUYỆN 1. CÁC VẤN ðỀ CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm ngân sách nhà nước Luật NSNN ñã ñược Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Viêt Nam khóa XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002 có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004, cho rằng: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước ñã ñược cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết ñịnh và ñược thực hiện trong một năm ñể ñảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước” 1. ðặc ñiểm của ngân sách nhà nước Hoạt ñộng thu - chi của ngân sách nhà nước luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của nhà nước, ñược Nhà nước tiến hành trên cơ sở những quy ñịnh, nhất ñịnh.
Hoạt ñộng ngân sách nhà nước là hoạt ñộng phân phối lại các nguồn tài chính, nó thể hiện ở hai lãnh vực thu và chi của nhà nước. Hoạt ñộng thu - chi của ngân sách nhà nước ñược thực hiện theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Vai trò của ngân sách nhà nước a. Ngân sách nhà nước - công cụ huy ñộng nguồn tài chính ñể ñảm bảo các nhu cầu chi tiêu của nhà nước ðây là vai trò lịch sử của ngân sách nhà nước, mà trong cơ chế nào và trong thời ñại nào ngân sách nhà nước cũng phải thực hiện.
Vai trò này của ngân sách nhà nước ñược xác ñịnh trên cơ sở bản chất kinh tế của ngân sách Luan van 14 nhà nước. Sự hoạt ñộng của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị , kinh tế, xã hội luôn ñòi hỏi phải có các nguồn tài chính ñể chi tiêu cho những mục ñích xác ñịnh. Các nhu cầu chi tiêu của nhà nước phải ñược thỏa mãn từ các nguồn thu bằng hình thức thuế và thu ngoài thuế. Ngân sách nhà nước - công cụ ñiều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội của nhà nước Khi ñề cập ñến các công cụ tài chính trong quản lý và ñiều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội, nhà nước không thể không sử dụng một công cụ rất quan trọng, ñó là ngân sách nhà nước.
Bởi lẽ, phạm vi phát huy vai trò của ngân sách nhà nước rất rộng và trên một mức ñộ lớn, nó tương ñồng với phạm vi phát huy chức năng và nhiệm vụ của nhà nước trên mọi lĩnh vực của ñời sống kinh tế - xã hội. Hay nói cách khác, do cơ chế thị trường cần thiết phải có sự ñiều chỉnh vĩ mô từ phía nhà nước. Song, nhà nước cũng chỉ có thể thực hiện ñìêu chỉnh thành công khi có nguồn tài chính ñảm bảo, tức là khi sử dụng triệt ñể và có hiệu quả công cụ ngân sách nhà nước. Vai trò ñiều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội của ngân sách nhà nước có thể ñược khái quát hóa trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội và thị trường như sau: + Về mặt kinh tế: Ngân sách nhà nước có vai trò rất quan trọng trong việc ñịnh hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới , kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống ñộc quyền.
- Ngân sách nhà nước cung cấp nguồn kinh phí ñể nhà nước ñầu tư cho cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp thuộc các ngành then chốt, ñể trên cơ sở ñó tạo môi trường và ñiều kiện thuận lợi cho sự ra ñời và phát triển của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. - Việc hình thành các doanh nghiệp nhà nước cũng là một trong những Luan van 15 biện pháp căn bản ñể chống ñộc quyền và giữ cho thị trường khỏi rơi vào tình trạng cạnh tranh không hoàn hảo. - Hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp trong những trường hợp cần thiết ñảm bảo cho sự ổn ñịnh về cơ cấu hoặc chuẩn bị chuyển ñổi sang cơ cấu mới, cao hơn. - Thông qua các khoản thuế và chính sách thuế sẽ ñảm bảo thực hiện vai trò ñịnh hướng ñầu tư, kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh.
- Các nguồn vay nợ từ nước ngoài và trong nước sẽ tạo thêm nguồn vốn cho nền kinh tế. Tuy nhiên, hiệu quả sử dụng các nguồn vốn vay nợ của nhà nước cũng là một vấn ñề cần phải xem xét thận trọng khi quyết ñịnh thực hiện các biện pháp huy ñộng tiền vay. + Về mặt xã hội: - ðầu tư của ngân sách ñể thực hiện các chính sách xã hội: chi Giáo dục - ñào tạo, y tế, kế hoạch hóa gia ñình, văn hóa, thể thao, truyền thanh, chi bảo ñảm xã hội, sắp xếp lao ñộng và việc làm, trợ giá mặt hàng. - Thông qua thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp nhằm ñiều tiết thu nhập ñể phân phối lại cho các ñối tượng có thu nhập thấp.
- Thông qua thuế gián thu nhằm hướng dẫn tiêu dùng hợp lý, tiết kiệm. Tuy nhiên, vấn ñề sử dụng công cụ NSNN ñể ñiều chỉnh các vấn ñề xã hội không ñơn giản, ñòi hỏi phải ñược nghiên cứu ñầy ñủ và phải có sự thống nhất giữa chính sách và biện pháp. Chẳng hạn: Khi trợ giá ñiện, xăng dầu, công tác truyền hình. thì những ñối tượng ñược hưởng không phải là người nghèo, mà chính là những người có thu nhập trung bình hoặc cao.
+ Về mặt thị truờng: Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng ñối với việc thực hiện các chính sách về ổn ñịnh giá cả, thị trường và chống lạm phát. Bằng công cụ thuế, phí, lệ phí,vay và chính sách chi ngân sách nhà nước có thể ñiều chỉnh ñược giá cả, thị trường một cách chủ ñộng. Luan van 16 - Một chính sách ngân sách thắt chặt hay nới rộng ñều có thể tác ñộng mạnh mẽ ñến cung - cầu xã hội. - Việc huy ñộng của ngân sách nhà nước dưới các hình thức thuế, phí, lệ phí,vay và kể cả bảo hiểm xã hội trên GDP và GNP chiếm tỉ trọng cao thì sự cung ứng vốn ñầu tư dài hạn, vốn tiền tệ ngắn hạn của các nhà ñầu tư và ñầu tư của dân sẽ giảm, vốn tự ñầu tư sẽ khan hiếm hơn.
Mặt khác, nó sẽ làm cho cầu về hàng hóa, dịch vụ của dân cư giảm xuống, nhưng ngân sách nhà nước lại có ñiều kiện ñể tăng cầu với quy mô lớn và chi cho ñầu tư lớn sẽ kích thích tăng cung. - Ngược lại, nếu ngân sách nhà nước huy ñộng trên GDP và GNP chiếm tỉ trọng thấp thì nguồn tự ñầu tư tăng lên, thúc ñẩy tăng cung, ñồng thời kích thích tăng cầu về hàng hóa, dịch vụ, nhưng ngân sách lại không có ñìêu kiện ñể tăng cầu và chi cho ñầu tư. Chi ngân sách nhà nước a. Khái niệm, ñặc ñiểm chi ngân sách nhà nước * Khái niệm chi ngân sách nhà nước Chi NSNN là việc Nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm bảo ñảm ñiều kiện vật chất ñể duy trì sự hoạt ñộng và thực hiện các chức năng ñáp ứng nhu cầu ñời sống KT - XH dựa trên các nguyên tắc nhất ñịnh.
Phạm vi chi NSNN rất rộng, bao trùm mọi lĩnh vực ñời sống, liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp ñến mọi ñối tượng. Từ khái niệm chi NSNN có thể thấy: + Quyền quyết ñịnh chi NSNN do Nhà nước (Quốc hội, Chính phủ hay cơ quan công quyền ñược ủy quyền) quyết ñịnh. + Chi NSNN không mang tính lợi nhuận, chú trọng ñến lợi ích cộng ñồng, lợi ích KT - XH. + Sự quản lý chi NSNN phải tôn trọng nguyên tắc công khai và minh Luan van 17 bạch và có sự tham gia của công chúng.
* ðặc ñiểm của chi NSNN + Chi ngân sách nhà nước luôn gắn chặt với những nhiệm vụ kinh tế, chính trị xã hội. + Chi ngân sách nhà nước ñược thể hiện ở tầm vĩ mô và mang tính toàn diện cả về hiệu quả kinh tế trực tiếp, hiệu quả về mặt xã hội và chính trị, ngoại giao. + Xét về mặt tính chất, phần lớn các khoản chi ngân sách nhà nước ñều là các khoản cấp phát không hoàn trả trực tiếp và mang tính bao cấp. Nội dung chi ngân sách nhà nước Trong quản lý tài chính, chi NSNN ñược chia làm hai nội dung chi lớn: chi thường xuyên và chi ñầu tư phát triển.
- Chi thường xuyên Chi thường xuyên là quá trình phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước ñể ñáp ứng nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về quản lý KT - XH. Chi thường xuyên là những khoản chi mang những ñặc trưng cơ bản: + Chi thường xuyên nhằm duy trì ổn ñịnh duy trì cho sự hoạt ñộng của bộ máy Nhà nước. + Là các khoản chi mang tính chất tiêu dùng xã hội: Trang trải cho các nhu cầu về quản lý hành chính Nhà nước, về quốc phòng, an ninh, về các hoạt ñộng xã hội khác do Nhà nước tổ chức. + Phạm vi, mức chi thường xuyên gắn chặt với cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng các hàng hóa công cộng.
Các khoản chi thường xuyên thường ñược tập hợp theo từng lĩnh vực và nội dung chi, bao gồm 3 khoản chi cơ bản sau: Luan van 18 + Chi quản lý hành chính Nhà nước: Nhằm ñảm bảo sự hoạt ñộng của hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước. + Chi quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội. + Chi sự nghiệp văn hóa xã hội: Là các khoản chi mang tính chất tiêu dùng xã hội, liên quan ñến sự phát triển ñời sống tinh thần của các tầng lớp dân cư. - Chi ñầu tư phát triển ðầu tư phát triển là hình thức ñầu tư có liên quan ñến sự tăng trưởng quy mô vốn ñầu tư của Nhà nước và quy mô vốn trên toàn xã hội.
Xét theo mục ñích, chi ñầu tư phát triển bao gồm: + Chi xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng KT - XH không có khả năng hoàn vốn. + ðầu tư, hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp Nhà nước, góp vốn cổ phần, góp vốn liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước + Chi hỗ trợ các quỹ hỗ trợ phát triển các ngành nghề ưu ñãi và các vùng khó khăn theo quy ñịnh của Chính phủ.