Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi ngân sách nhà nước cho công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức là khâu then chốt nhằm nâng cao chất lượng nguồn nhân lực công vụ, phục vụ trực tiếp tiến trình cải cách hành chính và phát triển kinh tế - xã hội. Đối với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, một cơ quan quản lý đa ngành với 1.584 công chức và hơn 16.700 viên chức, việc bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ mang tính sống còn đối với sự phát triển bền vững của ngành nông nghiệp. Trong giai đoạn 2011-2015, Bộ đã thực hiện đào tạo, bồi dưỡng cho 19.341 lượt công chức với tổng nguồn kinh phí ngân sách nhà nước cấp là 128,3 tỷ đồng.

Tuy nhiên, thực tiễn quản lý chi ngân sách cho hoạt động đào tạo ngắn hạn tại Bộ vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Việc lập kế hoạch và dự toán chưa sát thực tế khiến tỷ lệ kinh phí được phê duyệt năm 2016 chỉ đạt 81,21% so với đề xuất của các đơn vị đào tạo, làm cắt giảm tới 9.433,59 triệu đồng. Đáng chú ý, tính hiệu quả và tiết kiệm trong sử dụng ngân sách chưa cao khi số kinh phí không thực hiện được phải hoàn trả lại ngân sách nhà nước năm 2015 là 591,0 triệu đồng và năm 2016 là 591,6 triệu đồng, chiếm gần 1,5% tổng dự toán giao.

Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế của tác giả Nguyễn Thị Bình Thục, do PGS.TS. Trần Đình Thao hướng dẫn tại Học viện Nông nghiệp Việt Nam, tập trung giải quyết vấn đề tối ưu hóa chu trình quản lý tài chính công cho đào tạo ngắn hạn. Nghiên cứu thực hiện đánh giá toàn diện trên phạm vi Văn phòng Bộ và các cơ sở đào tạo trực thuộc trong giai đoạn 2011-2016, thu thập dữ liệu sơ cấp năm 2017. Kết quả nghiên cứu là căn cứ khoa học quan trọng để nâng cao chỉ số sử dụng ngân sách, triệt tiêu lãng phí và chuẩn hóa năng lực công chức ngành nông nghiệp giai đoạn tiếp theo.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng tổng hợp các lý thuyết quản trị tài chính công và quản lý nguồn nhân lực trong khu vực nhà nước. Trọng tâm là Lý thuyết chu trình quản lý ngân sách nhà nước, xác định quản lý chi là quá trình tác động có ý thức của chủ thể quản lý đến việc phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung thông qua 4 khâu: lập dự toán, chấp hành dự toán, kế toán - quyết toán và kiểm tra, thanh tra tài chính. Bên cạnh đó, Lý thuyết vốn nhân lực và Lý thuyết quản trị công hiện đại được áp dụng để phân tích mối quan hệ giữa chi phí đào tạo ngắn hạn với năng suất thực thi công vụ.

Khung phân tích của đề tài xoay quanh 4 khái niệm cốt lõi:

  • Ngân sách nhà nước: Toàn bộ các khoản thu, chi trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, thực hiện trong 1 năm nhằm đảm bảo thực thi các chức năng của Nhà nước.
  • Quản lý chi ngân sách nhà nước: Quá trình sử dụng hệ thống chính sách, công cụ pháp lý để phân bổ và kiểm soát nguồn vốn công, đảm bảo 3 nguyên tắc: cân bằng thu - chi, chi theo kế hoạch đúng mục đích, và tiết kiệm chi gắn liền với tăng cường hiệu quả.
  • Đào tạo ngắn hạn cán bộ, công chức: Loại hình bồi dưỡng cập nhật kiến thức, kỹ năng, chuyên môn nghiệp vụ theo tiêu chuẩn ngạch bậc và vị trí việc làm với thời gian không quá 1 năm (12 tháng), có cấp chứng chỉ hoặc giấy chứng nhận.
  • Công chức nhà nước: Công dân Việt Nam được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước theo Luật Cán bộ, công chức.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp linh hoạt giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp để đảm bảo tính chuẩn xác và độ tin cậy học thuật:

  • Dữ liệu thứ cấp: Thu thập các báo cáo tài chính, quyết toán ngân sách, số liệu thống kê đào tạo giai đoạn 2011-2016 từ Vụ Tài chính, Vụ Tổ chức cán bộ thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, cùng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật như Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, Nghị định 18/2010/NĐ-CP và Thông tư 139/2010/TT-BTC.
  • Dữ liệu sơ cấp: Điều tra bảng hỏi khảo sát với cỡ mẫu gồm 120 cán bộ được thực hiện trong năm 2017. Phương pháp chọn mẫu phân tầng ngẫu nhiên được áp dụng trên 5 nhóm đối tượng: (1) Cán bộ quản lý chi ngân sách chung của Bộ; (2) Cán bộ kế toán tại các cơ sở đào tạo; (3) Cán bộ phòng tổ chức đào tạo; (4) Giảng viên trực tiếp giảng dạy; (5) Công chức đã tham gia các khóa đào tạo ngắn hạn.

Phương pháp phân tích kinh tế truyền thống gồm thống kê mô tả, phân tích so sánh, đối chiếu chuỗi số liệu theo thời gian và phân tích hệ thống được lựa chọn. Lý do lựa chọn hệ phương pháp này là nhằm lượng hóa chính xác các biến động về quy mô ngân sách, phát hiện sai lệch giữa dự toán lập và thực tế giải ngân, đồng thời đánh giá đa chiều các yếu tố chủ quan và khách quan tác động đến quy trình chi tiêu công.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực trạng quản lý chi ngân sách cho đào tạo ngắn hạn cán bộ, công chức thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn làm sáng tỏ 4 phát hiện căn bản:

Thứ nhất, công tác lập và thẩm định dự toán ngân sách còn khoảng cách lớn so với nhu cầu thực tế. Năm 2016, tổng dự toán kinh phí do các đơn vị đào tạo trực thuộc lập lên tới 50.199,79 triệu đồng. Sau khi thẩm định, Bộ chỉ phê duyệt 40.766,20 triệu đồng, giảm 9.433,59 triệu đồng (tương đương mức cắt giảm 18,79%). Điều này chứng minh khâu khảo sát nhu cầu đào tạo tại cơ sở chưa chuẩn xác, dẫn đến việc xây dựng kế hoạch kinh phí thiếu căn cứ thuyết phục.

Thứ hai, khâu chấp hành ngân sách bộc lộ sự chậm trễ và lãng phí nguồn lực tài chính công. Tiến độ trình và phê duyệt kế hoạch chi tiết hàng năm bị kéo dài qua quý I và quý II, ảnh hưởng trực tiếp đến thời gian tổ chức các lớp học. Hậu quả là nhiều nhiệm vụ đào tạo không thể hoàn thành trong năm tài chính, dẫn đến số kinh phí buộc phải hủy dự toán và nộp hoàn trả ngân sách nhà nước năm 2015 là gần 591,0 triệu đồng và năm 2016 là 591,6 triệu đồng, chiếm gần 1,5% tổng dự toán ngân sách được giao.

Thứ ba, cơ cấu nhân lực có sự phân hóa sâu sắc theo đơn vị quản lý, tạo sức ép lớn lên việc phân bổ kinh phí. Trong tổng số 1.584 công chức của Bộ năm 2016, khối Cục quản lý chuyên ngành chiếm tỷ trọng lớn nhất với 49,81% (789 người), khối Tổng cục chiếm 26,45% (419 người) và khối cơ quan Bộ chiếm 23,74% (376 người). Tỷ lệ công chức hiện tại mới chỉ đạt 72,53% so với định biên 2.184 người theo Đề án vị trí việc làm, đòi hỏi kinh phí đào tạo phải tập trung nâng cao năng lực chuyên ngành sâu nhưng thực tế nguồn chi vẫn bị dàn trải.

Thứ tư, công tác thanh tra, kiểm tra tài chính còn mang tính hình thức. Năm 2016, hoạt động kiểm tra chủ yếu thực hiện qua hình thức hậu kiểm, thẩm tra báo cáo quyết toán và chứng từ trên giấy tờ mà thiếu các đợt kiểm tra thực địa trong quá trình lớp học đang diễn ra, làm giảm hiệu lực răn đe đối với các vi phạm định mức chi.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của tình trạng giảm trừ dự toán và tồn dư kinh phí bắt nguồn từ sự lạc hậu của hệ thống định mức chi theo Thông tư 139/2010/TT-BTC so với mặt bằng giá cả thị trường, kết hợp với năng lực nghiệp vụ kế toán công hạn chế tại một số cơ sở đào tạo. Thêm vào đó, việc thiếu hụt quy trình phối hợp liên thông giữa Vụ Tổ chức cán bộ, Vụ Tài chính và các trường đào tạo tạo ra độ trễ lớn trong khâu xét duyệt hồ sơ.

Khi so sánh với kinh nghiệm quản lý của các bộ ngành khác, bài học từ Bộ Tài chính cho thấy họ đã khắc phục áp lực ngân sách bằng cách đa dạng hóa nguồn tài chính ngoài mức cấp 15 tỷ đồng hàng năm để đáp ứng nhu cầu 134 tỷ đồng, đồng thời số hóa toàn diện việc quản lý học viên. Tương tự, Bộ Tài nguyên và Môi trường dù được phân bổ 6,5 tỷ đồng năm 2016 (trong nước 5 tỷ đồng, nước ngoài 1,5 tỷ đồng) cũng gặp khó khăn do chương trình đào tạo còn nặng lý thuyết và định mức chi chưa sát thực tế.

Để nâng cao tính trực quan trong báo cáo quản lý, các dữ liệu này nên được thể hiện qua biểu đồ cột chồng minh họa mức chênh lệch giữa dự toán lập và dự toán duyệt giai đoạn 2014-2016, kết hợp bảng cơ cấu các khoản chi nộp trả ngân sách theo từng nguyên nhân cụ thể nhằm giúp cấp có thẩm quyền dễ dàng nhận diện điểm nghẽn.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực chứng, 5 nhóm giải pháp trọng tâm được đề xuất nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách cho đào tạo ngắn hạn tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn:

  1. Hoàn thiện hệ thống thể chế và văn bản hướng dẫn nội bộ: Vụ Tài chính chủ trì phối hợp với Vụ Pháp chế rà soát, ban hành quy chế chi tiêu đào tạo bồi dưỡng riêng của Bộ, cập nhật định mức chi thù lao giảng viên, tiền tài liệu và phụ cấp học viên sát với biến động kinh tế. Mục tiêu giảm 100% tình trạng áp dụng sai định mức, hoàn thành thực hiện trong quý II/2019.
  2. Đổi mới quy trình lập, thẩm định và phê duyệt dự toán: Áp dụng phương pháp lập ngân sách theo kết quả đầu ra kết hợp ứng dụng phần mềm quản lý tài chính công trực tuyến. Rút ngắn thời gian phê duyệt kế hoạch kinh phí từ 45 ngày xuống dưới 15 ngày làm việc, đảm bảo hoàn thành phân bổ chi tiết trước ngày 31 tháng 12 hàng năm, hướng tới kéo giảm tỷ lệ kinh phí nộp trả ngân sách xuống dưới 0,3% tổng dự toán vào năm 2020.
  3. Tối ưu hóa công tác phân bổ kinh phí theo vị trí việc làm: Vụ Tổ chức cán bộ tái cơ cấu nguồn vốn, ưu tiên 75% ngân sách đào tạo cho khối Cục và Tổng cục chuyên ngành theo đúng tỷ trọng nhân lực (hiện chiếm 76,26% tổng số công chức), xóa bỏ tình trạng phân bổ bình quân cào bằng giữa các đơn vị.
  4. Nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ kế toán và cán bộ quản lý: Tổ chức ít nhất 2 khóa đào tạo bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý tài chính và kế toán công chuẩn hóa cho 100% cán bộ làm công tác dự toán tại các viện, trường, cơ sở đào tạo trực thuộc trong quý I hàng năm.
  5. Siết chặt công tác thanh tra, kiểm tra và đánh giá chất lượng sau đào tạo: Thanh tra Bộ thành lập các đoàn kiểm tra liên ngành, tiến hành kiểm tra đột xuất tối thiểu 30% số lớp đào tạo ngắn hạn trong năm; xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả công vụ của công chức sau khi học, gắn trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị nếu để xảy ra sai phạm thu hồi kinh phí quá 1% dự toán.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn cung cấp nguồn tư liệu chuyên sâu có giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Lãnh đạo và chuyên viên quản lý tài chính công tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ: Sử dụng luận văn làm tài liệu tham khảo để xây dựng quy trình lập dự toán, chuẩn hóa định mức chi tiêu nội bộ và điều hành giải ngân ngân sách đào tạo bồi dưỡng sát với Luật Ngân sách nhà nước.
  • Ban Giám hiệu và phòng Kế hoạch - Tài chính tại các cơ sở đào tạo, trường bồi dưỡng cán bộ: Nắm vững phương pháp xây dựng kế hoạch đào tạo theo đơn đặt hàng, hoàn thiện hồ sơ thanh quyết toán đúng chế độ và hạn chế tối đa các khoản chi bị xuất toán khi kiểm toán.
  • Cán bộ làm công tác Tổ chức cán bộ trong hệ thống cơ quan hành chính: Tham khảo phương pháp điều tra, phân tích nhu cầu đào tạo ngắn hạn dựa trên khung năng lực vị trí việc làm, từ đó lựa chọn đúng đối tượng cử đi học, tránh lãng phí thời gian và ngân sách.
  • Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản trị công: Sử dụng công trình như một nghiên cứu điển hình về phương pháp luận kết hợp dữ liệu sơ cấp 120 mẫu với chuỗi số liệu thứ cấp để giải quyết bài toán hiệu quả chi tiêu công.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao việc lập dự toán chi ngân sách cho đào tạo ngắn hạn tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thường bị cắt giảm mạnh?
Dự toán bị cắt giảm (như năm 2016 giảm 9.433,59 triệu đồng, tương đương 18,79%) chủ yếu do các cơ sở đào tạo xây dựng kế hoạch dựa trên nhu cầu mong muốn hơn là căn cứ vào định mức tài chính hiện hành theo Thông tư 139/2010/TT-BTC. Thêm vào đó, danh mục mở lớp chưa chứng minh được sự cấp thiết gắn liền với tiêu chuẩn chức danh công chức.

Nguyên nhân cốt lõi khiến Bộ phải nộp trả ngân sách gần 592 triệu đồng mỗi năm là gì?
Nguyên nhân trực tiếp là do quy trình phê duyệt kế hoạch sử dụng kinh phí chi tiết của Bộ bị chậm tiến độ, kéo dài qua giữa năm tài chính. Các đơn vị được giao nhiệm vụ đào tạo không đủ thời gian chiêu sinh và triển khai lớp học theo đúng kế hoạch năm, buộc phải hủy lớp và nộp hoàn trả 591,6 triệu đồng vào ngân sách nhà nước.

Cơ cấu đội ngũ công chức tác động thế nào đến việc phân bổ ngân sách đào tạo của Bộ?
Hiện khối Cục chuyên ngành chiếm 49,81% và Tổng cục chiếm 26,45% tổng biên chế công chức, trong khi toàn Bộ mới đạt 72,53% định biên vị trí việc làm. Sự tập trung nhân lực vào quản lý chuyên ngành kỹ thuật nông nghiệp đòi hỏi kinh phí phải ưu tiên cho các kỹ năng chuyên sâu thay vì các lớp bồi dưỡng chung.

Quy mô mẫu khảo sát 120 phiếu có đảm bảo độ tin cậy khoa học cho luận văn không?
Quy mô 120 mẫu được lựa chọn theo phương pháp phân tầng ngẫu nhiên, bao phủ toàn bộ 5 nhóm chủ thể tham gia vào chu trình chi: từ nhà quản lý ngân sách của Bộ, kế toán, cán bộ đào tạo đến giảng viên và học viên. Cơ cấu mẫu này phản ánh khách quan và đa chiều thực trạng quản lý chi tiêu.

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn có thể áp dụng kinh nghiệm gì từ Bộ Tài chính để nâng cao hiệu quả chi?
Bộ cần học tập cơ chế chủ động đa dạng hóa nguồn tài chính ngoài ngân sách nhà nước thông qua các dự án và tài trợ hợp pháp, đồng thời đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý hồ sơ học viên nhằm tối ưu hóa chi phí tổ chức lớp học và tránh thất thoát lãng phí.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa và làm sâu sắc thêm cơ sở lý luận về quản lý chi ngân sách nhà nước cho đào tạo ngắn hạn cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước.
  • Phản ánh trung thực thực trạng giai đoạn 2011-2016: Bộ đã bồi dưỡng 19.341 lượt người với 128,3 tỷ đồng, nhưng dự toán duyệt năm 2016 chỉ đạt 81,21% và còn tồn đọng 591,6 triệu đồng phải nộp trả ngân sách.
  • Xác định rõ các rào cản chính gồm: độ trễ trong phê duyệt kế hoạch, định mức chi chưa sát thực tế và năng lực lập dự toán của đội ngũ kế toán cơ sở còn hạn chế.
  • Đề xuất đồng bộ 5 nhóm giải pháp khả thi về thể chế, quy trình lập dự toán theo kết quả đầu ra, phân bổ theo vị trí việc làm và siết chặt kiểm tra tài chính.
  • Đóng góp nguồn cứ liệu thực chứng giá trị cho các nhà hoạch định chính sách và cơ quan quản lý trong việc đổi mới cơ chế tài chính công giai đoạn 2019-2025.

Để hiện thực hóa các kết quả nghiên cứu, các cơ quan chức năng thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cần khẩn trương bắt tay vào rà soát quy chế chi tiêu nội bộ và triển khai phần mềm quản lý số hóa ngay từ quý I/2019, góp phần xây dựng nền hành chính nông nghiệp chuyên nghiệp, hiệu lực và hiện đại.