Tổng quan nghiên cứu

Dự trữ quốc gia giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong việc bảo đảm an ninh kinh tế, chủ động ứng phó trước các thách thức bất khả kháng như thiên tai, dịch bệnh và biến động thị trường. Trong cơ cấu ngân sách của cơ quan dự trữ trung ương, nguồn kinh phí chi hoạt động luôn chiếm tỷ trọng đáng kể. Giai đoạn 2021–2023 ghi nhận tổng chi hoạt động dự trữ quốc gia tại Tổng cục Dự trữ Nhà nước đạt 628.053 triệu đồng vào năm 2021 (chiếm 30,31% tổng chi thường xuyên), năm 2022 đạt 529.875 triệu đồng (chiếm 27,56%) và năm 2023 đạt 358.944 triệu đồng (chiếm 20,49%). Đáng chú ý, riêng năm 2021, cơ quan đã triển khai xuất cấp hơn 253.000 tấn gạo để cứu trợ, hỗ trợ nhân dân khắc phục dịch bệnh và thiên tai, gấp gần hai lần sản lượng xuất cấp của các năm tiếp theo.

Mặc dù việc điều hành chi đã bám sát Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và Luật Dự trữ quốc gia năm 2012, công tác quản lý vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn: áp lực khối lượng nhiệm vụ lớn trong bối cảnh nhân sự mỏng, công tác dự báo lập dự toán chưa bám sát thực tiễn, quy trình kiểm soát chi chưa đồng bộ khiến tỷ lệ dự toán bị hủy hoặc phải chuyển nguồn sang năm sau còn ở mức cao. Đề tài "Quản lý chi hoạt động dự trữ quốc gia tại Tổng cục Dự trữ Nhà nước" được nghiên cứu nhằm đánh giá thực trạng toàn diện, nhận diện nguyên nhân cốt lõi và kiến tạo hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản trị tài chính công đến năm 2030.

Phạm vi nghiên cứu tập trung vào quy trình quản lý chi hoạt động tại Khối cơ quan trung ương (gồm 02 đơn vị trực thuộc) và Khối cơ quan địa phương (gồm 22 Cục Dự trữ Nhà nước khu vực và 96 Chi cục trực thuộc), dựa trên chuỗi số liệu tài chính giai đoạn 2021–2023 và dữ liệu khảo sát thực tế thu thập trong tháng 04 năm 2024.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết Quản lý công mới (New Public Management - NPM) kết hợp cùng lý thuyết Quản lý chi tiêu công (Public Expenditure Management - PEM) và lý thuyết Chu trình ngân sách nhà nước. Quản lý chi tiêu công hiện đại nhấn mạnh 03 trụ cột cốt lõi: duy trì kỷ luật tài khóa tổng thể, phân bổ nguồn lực theo đúng thứ tự ưu tiên chiến lược và tối ưu hóa hiệu quả chi phí trong vận hành nghiệp vụ.

Các khái niệm chính được làm rõ trong đề án bao gồm:

  • Chi hoạt động dự trữ quốc gia: Là nhiệm vụ chi thường xuyên không tự chủ của ngân sách nhà nước phục vụ vận hành hệ thống dự trữ, gồm chi ứng dụng công nghệ thông tin, chi bảo dưỡng sửa chữa kho tàng, chi bảo quản và xuất nhập hàng hóa, cùng các khoản chi nghiệp vụ đặc thù (không bao gồm vốn mua sắm hàng dự trữ quốc gia).
  • Lập dự toán chi: Quy trình lập kế hoạch tài chính từ đơn vị cơ sở lên cơ quan trung ương nhằm xác định nhu cầu kinh phí trên cơ sở định mức kinh tế - kỹ thuật.
  • Tổ chức chấp hành dự toán: Quá trình phân bổ, điều hành, sử dụng và kiểm soát tiến độ giải ngân theo đúng cam kết chỉ tiêu tài chính.
  • Kiểm soát chi và quyết toán: Hệ thống thanh tra, kiểm tra nội bộ và thẩm định báo cáo tài chính nhằm phát hiện sai lệch, chống thất thoát lãng phí ngân sách.

Quá trình quản lý chi tuân thủ 04 nguyên tắc nền tảng: tuân thủ chế độ định mức pháp luật, chấp hành dự toán được phê duyệt, bảo đảm hiệu quả - tiết kiệm và thực hiện công khai, minh bạch tài chính.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp phương pháp định tính và định lượng nhằm bảo đảm tính khách quan, khoa học:

  • Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia: Tác giả tiến hành phỏng vấn sâu mẫu khảo sát gồm 15 chuyên gia, lãnh đạo cấp cao và chuyên viên chính có từ 10 năm kinh nghiệm công tác tại Vụ Tài vụ - Quản trị, Vụ Kế hoạch, Vụ Thanh tra - Kiểm tra thuộc Tổng cục Dự trữ Nhà nước vào tháng 04 năm 2024. Cỡ mẫu phỏng vấn được lựa chọn theo phương pháp chọn mẫu phi xác suất có chủ đích, bảo đảm bao quát đầy đủ 03 khâu của chu trình quản lý chi.
  • Phương pháp phân tích số liệu thứ cấp: Sử dụng dữ liệu báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán và biên bản kiểm tra nội bộ trong suốt 03 năm (2021–2023) từ 22 Cục Dự trữ Nhà nước khu vực và 02 đơn vị dự toán trung ương.
  • Phương pháp so sánh, thống kê mô tả: Đối chiếu kết quả dự toán giao, dự toán điều chỉnh và số liệu quyết toán thực tế qua các năm nhằm bóc tách tỷ lệ biến động, phân tích cơ cấu chi và đánh giá mức độ hoàn thành chỉ tiêu kinh tế - xã hội.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực trạng quản lý chi hoạt động dự trữ quốc gia giai đoạn 2021–2023 đã chỉ ra 03 phát hiện trọng tâm:

  1. Hiệu suất giải ngân có xu hướng suy giảm rõ rệt: Tỷ lệ quyết toán so với dự toán giao đạt 88,87% vào năm 2021 (706.304 triệu đồng dự toán, giải ngân 628.053 triệu đồng), giảm xuống 86,21% vào năm 2022 (614.673 triệu đồng dự toán, giải ngân 529.875 triệu đồng) và rơi xuống mức thấp kỷ lục 74,12% vào năm 2023 (484.270 triệu đồng dự toán, giải ngân 358.944 triệu đồng). Sự sụt giảm trong năm 2023 bắt nguồn từ việc công tác đấu thầu mua hàng dự trữ chỉ đạt 136.000 tấn gạo so với chỉ tiêu 220.000 tấn được Thủ tướng Chính phủ giao, khiến các khoản chi phí nhập kho và bảo quản ban đầu không thể giải ngân đúng kế hoạch.

  2. Chất lượng lập dự toán ban đầu chưa sát thực tế: Giai đoạn 2021–2023, dự toán do Tổng cục lập luôn vượt xa định mức Bộ Tài chính phê duyệt sau thẩm định. Tỷ lệ vượt dự toán năm 2021 là 15,45% (815.304 triệu đồng so với 706.304 triệu đồng được duyệt), năm 2022 là 14,30% (702.573 triệu đồng so với 614.673 triệu đồng) và năm 2023 là 12,80% (546.270 triệu đồng so với 484.270 triệu đồng). Tiến độ nộp báo cáo dự toán về Bộ Tài chính hàng năm đều bị trễ từ 3 đến 10 ngày so với mốc quy định ngày 30/6.

  3. Cơ cấu chi mất cân đối và hiệu quả chi khác đạt thấp: Chi nghiệp vụ chuyên môn đặc thù luôn chiếm tỷ trọng áp đảo, lần lượt là 74,23% (năm 2021), 67,99% (năm 2022) và 85,12% (năm 2023). Trong khi đó, khoản mục "Chi khác" (mua sắm tài sản, thiết bị chuyên dùng, phòng chống bão lũ) có tỷ lệ thực hiện thấp nhất toàn hệ thống, chỉ đạt 67,16% (năm 2021), 60,16% (năm 2022) và 63,60% (năm 2023), dẫn đến số dư chuyển nguồn sang năm sau rất lớn. Riêng năm 2021, số kinh phí chuyển nguồn lên tới 64.489 triệu đồng, trong đó kinh phí chi nghiệp vụ chiếm 52.489 triệu đồng.

Thảo luận kết quả

Khi phản ánh các chỉ tiêu tài chính lên đồ thị cơ cấu và bảng tổng hợp thực hiện ngân sách, có thể thấy rõ độ vênh đáng kể giữa kế hoạch và thực thi. Nguyên nhân khách quan xuất phát từ sự biến động khó lường của thị trường nông sản thế giới và giá cả lương thực trong nước, gây khó khăn cho việc triển khai các gói thầu mua gạo dự trữ.

Tuy nhiên, nguyên nhân chủ quan giữ vai trò quyết định. Đội ngũ nhân sự quản lý tài chính tuy có 100% trình độ đại học và trên đại học (trong đó có 35 thạc sĩ, chiếm 63,64% tổng số 55 công chức năm 2023), nhưng tỷ lệ cán bộ trẻ dưới 30 tuổi chiếm tới 29,09% (16 người). Lực lượng này còn hạn chế về kinh nghiệm xử lý các thủ tục đầu tư công và đấu thầu mua sắm.

Hơn nữa, công tác phối hợp báo cáo tài chính giữa 22 Cục khu vực và cơ quan trung ương chưa thực sự thông suốt, nhiều số liệu phải đính chính nhiều lần khiến công tác tổng hợp dự toán và quyết toán bị kéo dài, gây ứ đọng nguồn vốn ngân sách.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi hoạt động dự trữ quốc gia tại Tổng cục Dự trữ Nhà nước đến năm 2030, tác giả đề xuất 04 nhóm giải pháp chiến lược:

  1. Kiện toàn bộ máy và nâng cao năng lực nhân sự: Khẩn trương tổ chức thi tuyển bổ sung gần 20 biên chế chuyên trách tài chính - kế toán vào đầu năm 2025 theo đúng kế hoạch. Xây dựng chương trình tập huấn định kỳ 100% cho đội ngũ kế toán viên cơ sở về Luật Đấu thầu mới và các Thông tư hướng dẫn định mức chi dự trữ quốc gia (như Thông tư 145/2013/TT-BTC, Thông tư 65/2021/TT-BTC).

  2. Hiện đại hóa quy trình lập dự toán: Triển khai phần mềm quản lý tài chính tập trung kết nối trực tiếp 22 Cục khu vực về Tổng cục nhằm tự động hóa biểu mẫu tổng hợp. Phấn đấu đến năm 2026, 100% các đơn vị trực thuộc nộp báo cáo dự toán trước ngày 20/6 hàng năm, giảm tỷ lệ chênh lệch giữa dự toán đề xuất và dự toán được phê duyệt xuống dưới mức 5%.

  3. Nâng cao hiệu quả chấp hành và giải ngân dự toán: Tăng cường phân cấp quản lý gắn liền với trách nhiệm người đứng đầu từng Cục khu vực. Đẩy mạnh tiến độ mua sắm máy móc, sửa chữa kho bãi ngay từ quý I và quý II, đặt mục tiêu giải ngân hàng năm đạt trên 95% dự toán được giao, giảm tỷ lệ kinh phí hủy dự toán và nộp trả ngân sách xuống dưới 2% tổng chi.

  4. Tăng cường kiểm soát chi và thanh tra nội bộ: Nâng cao tần suất kiểm tra chuyên đề, bảo đảm mỗi năm kiểm tra thực tế ít nhất 02 cuộc tại mỗi Cục địa phương. Thực hiện nghiêm túc thủ tục chuyển nguồn kinh phí cuối năm theo Nghị định 163/2016/NĐ-CP, hạn chế tối đa tình trạng để phát sinh nợ đọng hoặc xử lý chậm hồ sơ quyết toán chi phí cứu trợ, viện trợ.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Đề tài mang giá trị ứng dụng thực tiễn sâu sắc, phù hợp cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Lãnh đạo và cán bộ quản lý thuộc Tổng cục Dự trữ Nhà nước: Tài liệu cung cấp bức tranh toàn cảnh về thực trạng quản trị tài chính tại 22 Cục khu vực và 02 đơn vị trực thuộc, làm cơ sở xây dựng kế hoạch phân bổ ngân sách trung hạn giai đoạn 2026–2030.
  • Cơ quan hoạch định chính sách tài chính công (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư): Nguồn tư liệu thực chứng hữu ích để rà soát, sửa đổi hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật trong xuất nhập, bảo quản hàng hóa dự trữ quốc gia.
  • Nghiên cứu sinh, học viên cao học ngành Quản lý kinh tế và Tài chính công: Mô hình nghiên cứu chuẩn mực, kết hợp chặt chẽ giữa lý thuyết ngân sách công và dữ liệu định lượng thực tế trong cơ quan hành chính nhà nước đặc thù.
  • Kiểm toán viên và thanh tra tài chính: Cẩm nang phân tích các rủi ro tài chính điển hình trong chu trình lập dự toán, chấp hành ngân sách và xử lý số dư chuyển nguồn.

Câu hỏi thường gặp

1. Chi hoạt động dự trữ quốc gia có bao gồm kinh phí mua hàng dự trữ không? Không. Theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, chi hoạt động dự trữ quốc gia là nhiệm vụ chi thường xuyên không tự chủ phục vụ vận hành, bảo quản, ứng dụng công nghệ thông tin và xuất nhập cứu trợ, hoàn toàn tách biệt với nguồn vốn đầu tư mua sắm hàng dự trữ quốc gia.

2. Vì sao chi hoạt động dự trữ quốc gia năm 2021 lại đạt mức cao nhất trong giai đoạn 2021–2023? Năm 2021 ghi nhận mức chi 628.053 triệu đồng do ảnh hưởng nghiêm trọng của đại dịch COVID-19. Tổng cục đã xuất cấp hơn 253.000 tấn gạo cứu trợ cho nhân dân, phát sinh chi phí vận chuyển, bốc xếp và hao hụt đột biến so với các năm bình thường.

3. Nguyên nhân chính khiến tỷ lệ giải ngân năm 2023 chỉ đạt 74,12% là gì? Nguyên nhân chủ yếu do việc tổ chức đấu thầu mua gạo dự trữ chỉ thực hiện được 136.000 tấn trên tổng số 220.000 tấn theo kế hoạch của Thủ tướng Chính phủ, dẫn đến các khoản chi phí nhập kho, bảo quản ban đầu không thể giải ngân hết.

4. Cơ cấu nhân sự quản lý chi tại Tổng cục Dự trữ Nhà nước có đặc điểm gì nổi bật? Bộ máy quản lý tài chính có trình độ học vấn cao với 100% đạt trình độ đại học trở lên, trong đó năm 2023 có 35 thạc sĩ (chiếm 63,64%). Tuy nhiên, tỷ lệ công chức trẻ dưới 30 tuổi chiếm 29,09%, đòi hỏi phải tăng cường bồi dưỡng kỹ năng nghiệp vụ thực chiến.

5. Luận văn đưa ra giải pháp trọng tâm nào để khắc phục tình trạng nộp dự toán chậm trễ? Giải pháp then chốt là số hóa toàn diện quy trình lập dự toán thông qua hệ thống phần mềm nghiệp vụ chuyên ngành kết nối từ 96 Chi cục lên 22 Cục khu vực và Tổng cục, giúp rút ngắn thời gian thẩm định và bảo đảm tiến độ báo cáo trước ngày 30/6 hàng năm.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và chuẩn mực quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước trong lĩnh vực dự trữ quốc gia.
  • Bóc tách thực trạng giải ngân chi hoạt động giai đoạn 2021–2023 với tỷ lệ thực hiện giảm từ 88,87% (năm 2021) xuống 74,12% (năm 2023), làm rõ các hạn chế trong lập dự toán và quản lý chi nghiệp vụ đặc thù.
  • Đóng góp hệ thống dữ liệu thực nghiệm giá trị cao từ 22 Cục khu vực và mẫu khảo sát 15 chuyên gia tài chính hàng đầu.
  • Đề xuất lộ trình 04 nhóm giải pháp đột phá về nhân sự, công nghệ, quy trình giải ngân và kiểm soát thanh tra đến năm 2030.
  • Định hướng Tổng cục Dự trữ Nhà nước hoàn thiện tổ chức tuyển dụng 20 cán bộ và chuẩn hóa hệ thống định mức chi tiêu ngay trong giai đoạn 2025–2026 nhằm bảo đảm an ninh lương thực và an sinh xã hội quốc gia.