Chương 1: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc 9 Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Attapƣ giai đoạn 2010 - 2017 Chương 3: Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Attapƣ. 10 Chƣơng 1 PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC [2], [11] 1. Khái niệm và đặc điểm của ngân sách nhà nƣớc 1.
Khái niệm về ngân sách nhà nước NSNN là một phạm trù kinh tế, là phạm trù lịch sử, và là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "NSNN" đƣợc sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về NSNN lại chƣa thống nhất, ngƣời ta đã đƣa ra nhiều định nghĩa về NSNN tùy theo các trƣờng phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Trong thực tiễn, thuật ngữ ngân sách thƣờng để chỉ tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định.
Một bảng tính toán các chi phí để thực hiện một kế hoạch, hoặc một chƣơng trình cho một mục đích nhất định của một chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là Nhà nƣớc thì đƣợc gọi là NSNN. Luật NSNN Sửa đổi mới đƣợc Quốc gia Lào thông qua ngày 16/12/2015 định nghĩa: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đƣợc dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc”. Khoảng thời gian nhất định ở đây có thể là 1 năm hay trung hạn 3 năm, 5 năm,v.v… Hệ thống NSNN Lào bao gồm: ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng.
Ngân sách trung ƣơng là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ƣơng. Ngân sách địa phƣơng bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân. Đặc điểm của ngân sách nhà nước Thứ nhất, hoạt động thu chi của NSNN luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế - chính trị của nhà nƣớc, và việc thực hiện các chức năng của nhà nƣớc đƣợc nhà nƣớc tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định. 11 Thứ hai, hoạt động NSNN là hoạt động phân phối lại các nguồn tài chính, nó thể hiện ở hai lãnh vực thu và chi của nhà nƣớc.
Thứ ba, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu nhà nƣớc, luôn chứa đựng những lợi ích chung, lợi ích công cộng; Thứ tư, NSNN cũng có những đặc điểm nhƣ các quỹ tiền tệ khác. Nét khác biệt của NSNN với tƣ cách là một quỹ tiền tệ tập trung của nhà nƣớc, nó đƣợcdự toán và trong dự toán đƣợc phân chia thành các chƣơng, loại, khoản, mục, tiểu mục, sau đó mới đƣợc chi dùng cho những mục đích đã định; Thứ năm, hoạt động thu chi của NSNN đƣợc thực hiện theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nƣớc 1. Thu ngân sách nhà nước Thu NSNN là hoạt động tài chính của Nhà nước được xác lập bằng hệ thống chính sách, luật pháp do Nhà nước ban hành dựa trên cơ sở quyền lực chính trị của Nhà nước đối với các chủ thể khác trong xã hội để huy động một bộ phận giá trị của cải xã hội hình thành quỹ NSNN nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước.
Với thông lệ quốc tế, phân loại theo nội dung kinh tế, các khoản thu NSNN bao gồm: (1) Các loại thuế, phí, lệ phí; (2) Các khoản đóng góp xã hội; (3) Tài trợ; (4) Các khoản thu khác. Về thu NSNN cần đặc biệt lƣu ý: Thuế, phí, lệ phí là các khoản thu thƣờng xuyên; còn thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN. Các khoản thu còn lại giữ vai trò quan trọng trong việc cùng thuế, phí, lệ phí tạo lập nên NSNN, đặc biệt là trong điều kiện thu có nhiều khó khăn và chi ngày càng gia tăng. Chi ngân sách nhà nước Chi NSNN là quá trình phân bổ và sử dụng NSNN nhằm thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ.
12 Với thông lệ quốc tế, phân loại theo thời hạn tác động của các khoản chi NSNN bao gồm: (1) Chi thƣờng xuyên là những khoản chi có thời hạn tác động ngắn, thƣờng dƣới một năm. Nhìn chung, đây là các khoản chi chủ yếu phục vụ cho chức năng quản lý và điều hành xã hội một cách thƣờng xuyên của Nhà nƣớc trong các lĩnh vực nhƣ: Quản lý nhà nƣớc, quốc phòng, an ninh, sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, văn hoá thông tin, thể dục thể thao, khoa học công nghệ, v. (2) Chi đầu tƣ phát triển là những khoản chi có thời hạn tác động dài, thƣờng trên một năm, hình thành nên những tài sản vật chất có khả năng tạo đƣợc nguồn thu, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của đất nƣớc. Các khoản chi đầu tƣ phát triển bao gồm: Chi đầu tƣ XDCB các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn; đầu tƣ hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp, các quỹ và đầu tƣ vào tài sản; góp vốn cổ phần liên doanh vào các doanh nghiệp cần thiết phải có sự tham gia của Nhà nƣớc; chi cho các chƣơng trình mục tiêu quốc gia, dự án của nhà nƣớc.
(3) Các khoản chi khác bao gồm những khoản chi NSNN còn lại nhƣ: Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Nhà nƣớc vay, chi viện trợ, chi cho vay, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, v. Quy trình ngân sách nhà nƣớc Theo thông lệ quốc tế, quy trình quản lý NSNN là toàn bộ các hoạt động của 3 khâu: (1) Chuẩn bị và quyết định NSNN; (2) Chấp hành NSNN; (3) Kiểm toán và đánh giá NSNN. Chuẩn bị và quyết định NS phải hoàn thành trƣớc khi bắt đầu năm NS. Chấp hành NS đƣợc thực hiện trong năm NS.
Kiểm toán và đánh giá thực hiện sau khi năm NS kết thúc. Đây là quy trình quản lý đã đƣợc hình thành từ lâu trong lịch sử, gắn liền với quyền quyết định và giám sát của Quốc hội về NSNN. Ở CHDCND Lào, khâu thứ 3 của quy trình quản lý NSNN đƣợc gọi là khâu quyết toán NSNN. 13 Về mặt thời gian, quy trình quản lý NSNN là một khoảng thời gian tính từ khi bắt đầu xây dựng dự toán NS cho đến khi phê duyệt và công bố quyết toán NS.
Về mặt không gian, quy trình quản lý NSNN diễn ra ở tất cả các cơ quan nhà nƣớc, các đơn vị sử dụng NSNN từ trung ƣơng đến địa phƣơng. Về mặt nội dung, quy trình quản lý NSNN bao gồm: Chuẩn bị và quyết định dự toán NS hàng năm. Trong khâu chuẩn bị dự toán, cơ quan hành pháp dự báo thu, chi NSNN trên phạm vi cả nƣớc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng; ban hành các văn bản hƣớng dẫn xây dựng dự toán, triển khai xây dựng dự toán, trình bản dự toán NS lên cơ quan quyền lực nhà nƣớc xem xét, quyết định. Theo thông lệ quốc tế, quá trình chuẩn bị dự toán NS đƣợc thực hiện bởi sự kết hợp của 2 phƣơng pháp.
Phƣơng pháp thứ nhất: Dự toán NS đƣợc xây dựng từ cấp trên và áp đặt cho cấp dƣới; phƣơng pháp thứ hai: Dự toán NS đƣợc xây dựng từ cấp dƣới rồi đệ trình lên cấp trên, sau đó cấp trên và cấp dƣới thảo luận để điều chỉnh dự toán. Quyết định dự toán là bƣớc công việc tiếp theo, bao gồm các nội dung: Thẩm tra dự thảo NS; Thảo luận và quyết định NS. Chấp hành dự toán NS. Chấp hành dự toán NS là quá trình thực hiện tổng hợp các biện pháp kinh tế, tài chính và hành chính để biến các chỉ tiêu thu, chi ghi trong dự toán trở thành hiện thực.
Chấp hành dự toán phải tuân thủ kỷ luật tài khoá tổng thể; đảm bảo hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động. Nội dung chấp hành dự toán NS gồm: Chấp hành dự toán thu NS, chấp hành dự toán chi NS và hoạt động quản lý quĩ NS. Để tổ chức chấp hành dự toán NS thành công, đòi hỏi phải có sự tuân thủ nghiêm minh pháp luật về NSNN, sự vào cuộc của tất cả các cơ quan, đơn vị, cá nhân nhƣ: Cơ quan thu (Thuế, Hải quan,.); cơ quan tài chính, cơ quan 14 quản lý quỹ NSNN; ngân hàng nơi ngƣời nộp thuế mở tài khoản; tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ nộp NSNN; các đơn vị sử dụng NSNN; v. Đặc biệt, sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp chính quyền giữ vai trò vô cùng quan trọng trong việc tổ chức chấp hành dự toán NS.
Kiểm toán và đánh giá NS. Sau khi kết thúc năm NS, cơ quan hành pháp lập báo cáo quyết toán trình cơ quan quyền lực nhà nƣớc phê chuẩn. Để có căn cứ xem xét, cơ quan quyền lực nhà nƣớc sử dụng báo cáo đánh giá của cơ quan Kiểm toán nhà nƣớc, báo cáo thẩm tra của các cơ quan giúp việc, báo cáo đánh giá của khu vực xã hội dân sự (nếu có). Các báo cáo đó đánh giá về tính tuân thủ, hiệu quả và tác động của thu chi NS đối với hoạt động kinh tế - xã hội.
Căn cứ vào các báo cáo quyết toán và các báo cáo đánh giá, cơ quan quyền lực nhà nƣớc sẽ thảo luận để phê chuẩn quyết toán NS. Về mối quan hệ quyền lực, quy trình quản lý NSNN là quá trình cụ thể hóa quyền lực nhà nƣớc trong lĩnh vực tài chính -NS của cơ quan quyền lực nhà nƣớc (Quốc hội, HĐND) và cơ quan chấp hành (Chính phủ, UBND). Về chủ thể tham gia: Các cơ quan nhà nƣớc ở tất cả các cấp đều tham gia vào quy trình quản lý NSNN với những quyền hạn và trách nhiệm cụ thể ở từng giai đoạn của quy trình quản lý NSNN. Ngoài ra, còn phải kể đến các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khác có liên quan đến NSNN.
Thời gian của một năm NS là 12 tháng. Các mốc thời gian bắt đầu và kết thúc 1 năm NS ở các quốc gia không giống nhau. Ví dụ: Tại Anh, năm NS bắt đầu từ ngày 01/4 năm nay và kết thúc vào cuối ngày 31/3 năm sau; tại Pháp, Việt Nam, năm NS bắt đầu từ ngày 01/01 và kết thúc vào cuối ngày 31/12 hàng năm, tại Thái Lan bắt đầu 01/10 năm nay và kết thúc cuối ngày 31/09/năm sau, và tại Lào theo Luật NSNN mới năm NS bắt đầu từ ngày 01/01 và kết thúc vào cuối ngày 31/12. Nhƣng quy trình quản lý NSNN vẫn không hề thay đổi.
