CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu Vấn đề huy động vốn đầu tư ngoài NSNN cho đầu tư phát triển được rất nhiều nhà nghiên cứu kinh tế cũng như các chuyên gia kinh tế trong nước và ngoài nước quan tâm. Ở nước ngoài, nhiều công trình nghiên cứu dựa trên nghiên cứu thực chứng, đã đúc kết được những bài học quý từ các nước tiên tiến trong việc áp dụng các hình thức đầu tư nhằm huy động vốn ngoài NSNN cho đầu tư phát triển nói chung và đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng nói riêng, để các nước đang phát triển nghiên cứu, học tập. Tại nhiều quốc gia, việc tư nhân hóa trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đã được thực hiện cách đây hàng thế kỷ, đây là một giải pháp xuất phát từ các nguyên nhân như sự hạn chế của NSNN, yêu cầu ngày càng cao về cơ sở hạ tầng hiện đại và sự tham gia rộng rãi của người dân trong giải quyết các vấn đề chung của đất nước.
Ở Việt Nam, nhiều các đề tài nghiên cứu cấp bộ đã được công bố, các đề tài về phát triển cơ sở hạ tầng đã tập trung nghiên cứu về hình thức đầu tư PPP, một hình thức đầu tư nhằm huy động vốn ngoài NSNN cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng đang được xem là ”cứu cánh” cho vấn đề thiếu vốn để phát triển đất nước. Song, thông qua đó, cũng có thể thấy, tại Việt Nam, sự tham gia của khu vực tư vào phát triển hệ thống giao thông, nhất là đường cao tốc đến nay vẫn rất hạn chế. Câu hỏi đặt ra là: nguyên nhân vì đâu khu vực ngoài NSNN chưa tích cực tham gia đầu tư xây dựng đường cao tốc ở Việt Nam? 1. Các nghiên cứu ở nước ngoài Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước đi trước trong xây dựng và phát triển hệ thống giao thông đường bộ và đường cao tốc cho thấy, Chính phủ các nước đều đã đưa ra và thực thi các chính sách pháp luật nhằm tập hợp mọi nguồn lực trong xã hội để phát triển cơ sở hạ tầng.
Đơn cử như Cộng hòa Ba Lan, Chính phủ đã ban hành Luật số 17 năm 2005 về liên danh Công – Tư, Luật số 17 đã trở thành kim chỉ nam cho hoạt động phát triển cơ sở hạ tầng bằng hình thức liên kết giữa 12 Nhà nước và khu vực tư, từ đó bài toán thiếu vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó có phát triển hệ thống đường cao tốc của Ba Lan, đã được khắc phục, nâng cấp và phát triển. Để giảm tải cho áp lực thiếu vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước và thực tế để có thể thực hiện thành công các dự án phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó có đường cao tốc, một loại hàng hóa công mà hầu như không có quốc gia nào Chính phủ không khuyến khích sự tham gia góp vốn đầu tư từ mọi thành phần trong nền kinh tế tham gia kiến tạo, vừa để đa dạng hóa nguồn vốn đầu tư , vừa góp phần thực hiện các mục tiêu chiến lược của Chính phủ các nước. Về mặt lý luận Các nghiên cứu tập trung làm rõ các khái niệm đầu tư ngoài khu vực Nhà nước, như khái niệm PPP, đặc điểm của PPP (Yescombe, 2007); Các yếu tố tác động đến sự phát triển của PPP, các chức năng của Nhà nước đối với sự phát triển của PPP (Yescombe,2007); Những hành động mà khu vực tư nhân cần thực hiện nhằm nâng cao giá trị đồng tiền đầu tư khi tham gia hợp tác công tư. Đồng thời Yescombe cũng đưa ra ý kiến cho rằng, để sửa chữa thất bại của thị trường, Chính phủ có thể lựa chọn một số cách thức như: - Chính phủ sử dụng cơ chế giá kèm theo thuế hoặc trợ cấp để khuyến khích sự tham gia của cung ứng hàng hóa công từ thị trường.
- Chính phủ ủy quyền cung cấp hàng hóa công cho khu vực tư nhân. - Chính phủ trực tiếp cung cấp hàng hóa công, dịch vụ công khi và chỉ đồng thực hiện khi Chính phủ cần đảm bảo thực hiện mục tiêu công bằng và hiệu quả; đồng thời Chính phủ có đủ nguồn lực cũng như năng lực quản lý về lĩnh vực đó. - Chính phủ hỗ trợ cho khu vực tư để cung cấp hàng hóa, dịch vụ công thông qua việc ban hành các chính sách, như cho khu vực tư bình đẳng trong việc tiếp cận các dòng vốn trên thị trường. Một trong những thất bại của thị trường, theo các kết quả nghiên cứu, đó là nếu tư nhân trực tiếp cung ứng dịch vụ công không thuần túy, như để khắc phục tình trạng tắc nghẽn giao thông qua thu phí, sẽ có thể gây tổn thất phúc lợi xã hội.
13 Như vậy, dường như Chính phủ hoàn toàn có thể khắc phục được tất cả những thất bại của thị trường? Trong trường hợp này Chính phủ có đủ nguồn lực cung ứng dịch vụ công hiệu quả mà không gây tổn thất phúc lợi xã hội? Nghiên cứu của Duncan (1948) cho ra đời lý thuyết ”sự lựa chọn công cộng” (public choice theory), theo lý thuyết này, các chính sách của Chính phủ được hoạch định bởi các cá nhân hoặc nhóm vì quyền lợi riêng tư, do đó, hiệu quả chi tiêu công phụ thuộc lớn vào điều kiện thể chế, đặc biệt là quy trình cấp phát ngân sách, mức phân cấp và tỷ trọng hàng hóa dịch vụ công trong rổ hàng hóa do Chính phủ cung cấp. Duncan còn cho rằng cải cách trong khu vực công muốn thành công phải thay đổi tận gốc, trước hết là loại trừ động cơ và các điều kiện nuôi dưỡng đặc quyền, đặc lợi. Song, Duncan mặc dù đã chỉ ra nguyên nhân, nhưng chưa đầy đủ để có thể giải thích sự thất bại của thị trường. Khi nghiên cứu tình hình thực tế trong xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng của Việt Nam, Ông Kijiyokora, giám đốc Công ty Đường cao tốc miền Trung Nhật Bản đã đưa ra nhận xét: Tình hình xây dựng và phát triển đường bộ ở Việt Nam hiện nay cũng giống như ở Nhật Bản cách đây gần 50 năm.
Ông cũng cho biết kinh nghiệm phát triển hệ thống giao thông đường bộ và đường cao tốc của Nhật Bản, đó là Nhật Bản đã chia thành bốn giai đoạn phát triển để huy động vốn. Ngay từ năm 1950, Chính phủ Nhật Bản đã có nhiều biện pháp như ”thuế xăng dầu ” để đầu tư phát triển đường bộ cũng như đường cao tốc. Sau đó là xây dựng cơ chế quỹ vốn chung các tuyến đường cao tốc có khả năng thu hồi vốn nhanh cũng được ưu tiên đầu tư trước với mức phí giao thông cao gấp ba đến bốn lần mức phí tương ứng tại Pháp và Mỹ. Ngoài ra Chính phủ Nhật Bản đã thành lập một Công ty Nhà nước về đầu tư, quản lý đường bộ.
Chính phủ cũng áp dụng cơ chế thu hồi vốn đất kinh doanh mà không phải nộp thuế để phát triển mạng lưới đường cao tốc. Kết quả của việc áp dụng ”thuế xăng dầu” năm 2005 Chính phủ Nhật Bản đã thu được 3000 tỷ Yên để tái đầu tư, nâng cấp đường bộ và phát triển đường cao tốc. Về thực tiễn Trong hơn hai thập niên vừa qua, hợp tác giữa nhà nước – tư nhân đã trở thành một phương thức cung cấp dịch vụ công chủ yếu tại hầu hết các quốc gia ở Châu Á, cả các quốc gia phát triển và các quốc gia đang phát triển. Thực tế tại các nước thực hiện thành công PPP cho thấy, hợp tác theo hình thức PPP, nếu được thiết kế và quản lý tốt, thì hình thức hợp tác này có thể mang lại nhiều lợi ích như giảm gánh nặng cho NSNN, rủi ro có thể được san sẻ từ khu vực công sang khu vực tư, tăng ”giá trị đồng tiền” sử dụng trong dịch vụ công - cơ sở hạ tầng bởi vì hình thức này hiệu quả hơn, chi phí thấp hơn và dịch vụ đáng tin cậy hơn.
Song vấn đề PPP riêng cho đường cao tốc thì chưa được đề cập ở các nghiên cứu này. Theo kinh nghiệm của các nước phát triển cơ sở hạ tầng, có ít nhất hai lĩnh vực mà hình thức PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng đối với phương thức cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp. Cũng theo kết quả của các nghiên cứu này, hình thức huy động vốn đầu tư thông qua việc áp dụng mô hình hợp tác giữa nhà nước và tư nhân - PPP mang lại các thành tựu có thể được kể như: - Giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo môi trường cạnh tranh cao, đây là điều chính phủ rất quan tâm. - Giúp tiếp cận được với các nguồn tài chính, công nghệ tiên tiến, quản lý hiệu quả, hoàn thành công trình đúng thời hạn và khai thác công trình có hiệu quả nhất.
Điều này là mong muốn của các chính phủ. - Góp phần dịch chuyển gánh nặng thanh toán từ người chịu thuế sang người tiêu dùng, - Góp phần vào việc chống tham nhũng lãng phí, bởi vì khu vực tư nhân quản lý đồng vốn đầu tư chặt chẽ và hiệu quả hơn. Các nghiên cứu tập trung vào việc khảo sát thực trạng, đánh giá tình hình thực hiện đồng thời đưa ra khuyến nghị cho các nước đang phát triển. Các nước đang phát triển cần xem đây là các mô hình mẫu, làm thế nào có thể vận dụng sáng tạo dựa trên tình hình thực tế của mỗi nước, và có thể áp dụng triển khai một cách linh 15 động, là điều các nước phải tự tìm ra con đường riêng của mình.
Không thể có một khuôn mẫu chung cho tất cả các nước, đặc biệt các mô hình mẫu từ nghiên cứu thực tế của các nước phát triển, mà ở các nước này, điều kiện cần cho thành công của các dự án, đó là hệ thống pháp luật hoàn thiện, cũng như thị trường tài chính phát triển, thì gần như đã hội đủ. Trong khi đó, đối với các nước đang phát triển, lại rất cần thời gian, nguồn lực cũng như kinh nghiệm quản lý dự án mới có thể hội đủ các điều kiện để thực hiện thành công các dự án về cơ sở hạ tầng nói chung và đường cao tốc nói riêng.