Tổng quan nghiên cứu

Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM), một đô thị mới nổi với tốc độ đô thị hóa nhanh, đang đối mặt với thách thức lớn trong phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của dân cư và phát triển kinh tế. Ước tính trong giai đoạn 2016-2020, TP.HCM cần khoảng 1.379 nghìn tỷ đồng vốn đầu tư, chiếm khoảng 30% tổng sản phẩm nội địa (GRDP) của thành phố, tăng 53,3% so với giai đoạn 2011-2015. Dài hạn đến năm 2030, nhu cầu vốn đầu tư CSHT có thể lên tới khoảng 1 triệu tỷ đồng (tương đương 44 tỷ USD). Tuy nhiên, các phương thức huy động vốn hiện tại chưa đáp ứng được nhu cầu này, gây ra nhiều khó khăn trong việc phát triển hệ thống CSHT đồng bộ, hiện đại.

Mục tiêu nghiên cứu tập trung vào việc phân tích các phương thức huy động vốn phát triển CSHT trên thế giới, so sánh với thực tiễn tại TP.HCM, từ đó nhận diện vai trò các nguồn vốn, những bất cập trong huy động vốn tại địa phương và đề xuất giải pháp phù hợp. Phạm vi nghiên cứu bao gồm các phương thức huy động vốn phát triển CSHT kỹ thuật tại TP.HCM trong giai đoạn 2011-2020, đồng thời tham khảo kinh nghiệm quốc tế để rút ra bài học áp dụng.

Nghiên cứu có ý nghĩa quan trọng trong việc cung cấp cơ sở khoa học cho chính sách huy động vốn phát triển CSHT tại TP.HCM, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội bền vững. Các chỉ số như tỷ lệ vốn đầu tư so với GRDP, tỷ lệ vốn huy động từ ngân sách, ODA và tư nhân được sử dụng làm thước đo hiệu quả huy động vốn.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn dựa trên các lý thuyết kinh tế công về phân cấp tài khóa và chuyển giao nguồn lực giữa chính quyền trung ương và địa phương, tài trợ nợ của chính quyền địa phương (CQĐP), sự tham gia của khu vực tư nhân và mô hình hợp tác công - tư (PPP). Các khái niệm chính bao gồm:

  • Cơ sở hạ tầng kỹ thuật: Hệ thống các công trình giao thông, cấp nước, xử lý nước thải, năng lượng, chiếu sáng công cộng, theo Luật Xây dựng 2014.
  • Nguồn vốn phát triển CSHT: Bao gồm vốn ngân sách, vốn vay nợ, vốn tư nhân qua PPP, kỹ thuật tài trợ dựa vào đất đai và các định chế tài chính chuyên biệt.
  • Phân cấp tài khóa: Cơ chế phân bổ, chuyển giao nguồn thu và chi giữa trung ương và địa phương.
  • Tài trợ nợ CQĐP: Các hình thức vay nợ, phát hành trái phiếu chính quyền địa phương (TPCQĐP).
  • Hợp tác công - tư (PPP): Mô hình hợp tác giữa khu vực công và tư nhân trong đầu tư và vận hành CSHT.

Khung phân tích tập trung vào việc đánh giá hiệu quả và vai trò của từng nguồn vốn, đồng thời phân tích các bất cập trong thực tiễn huy động vốn tại TP.HCM dựa trên kinh nghiệm quốc tế.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp tổng hợp, so sánh và phân tích định lượng dựa trên nguồn dữ liệu thứ cấp gồm:

  • Báo cáo của Sở Tài chính, Sở Kế hoạch Đầu tư, Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước TP.HCM.
  • Các nghiên cứu, báo cáo quốc tế từ Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á, OECD.
  • Số liệu thống kê về vốn đầu tư CSHT, tỷ lệ huy động vốn từ ngân sách, ODA, PPP và các nguồn khác trong giai đoạn 2011-2020.
  • Phân tích mô hình hóa số liệu dưới dạng bảng biểu, biểu đồ để minh họa xu hướng và so sánh hiệu quả các phương thức huy động vốn.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ các dự án CSHT lớn tại TP.HCM và các mô hình huy động vốn tiêu biểu trên thế giới. Phương pháp chọn mẫu dựa trên tính đại diện và khả năng so sánh thực tiễn. Timeline nghiên cứu tập trung vào giai đoạn 2011-2020 với các số liệu cập nhật đến năm 2016.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

  1. Vai trò chủ đạo của vốn ngân sách: Khoảng 27% vốn đầu tư CSHT tại Việt Nam giai đoạn 2011-2015 đến từ ngân sách nhà nước, trong đó TP.HCM chiếm tỷ trọng lớn. Tỷ lệ chi đầu tư phát triển so với tổng thu ngân sách địa phương tại TP.HCM giảm từ 49,6% năm 2006 xuống còn khoảng 40% năm 2015, cho thấy áp lực cân đối ngân sách ngày càng lớn.

  2. Nguồn vốn ODA và vay nợ hạn chế: Vốn ODA chiếm khoảng 37% tổng vốn đầu tư CSHT cả nước, TP.HCM nhận khoảng 25% tổng vốn ODA quốc gia. Tuy nhiên, do giới hạn trần nợ công và việc Việt Nam trở thành nước thu nhập trung bình, khả năng tiếp cận ODA và vay ưu đãi ngày càng hạn chế.

  3. Sự tham gia của khu vực tư nhân qua PPP còn khiêm tốn: Tỷ lệ vốn tư nhân tham gia đầu tư CSHT tại Ấn Độ dự kiến tăng từ 25,1% năm 2005 lên 45,2% năm 2020, trong khi TP.HCM mới chỉ có 52 dự án PPP kêu gọi đầu tư giai đoạn 2016-2020, chưa đáp ứng được nhu cầu vốn thiếu hụt khoảng 380.894 tỷ đồng.

  4. Kỹ thuật tài trợ dựa vào đất đai chưa được khai thác hiệu quả: TP.HCM đã áp dụng mô hình "đổi đất lấy hạ tầng" và bán đấu giá đất mặt tiền, thu về hàng nghìn tỷ đồng, nhưng quỹ đất hạn chế và thiếu cơ chế thu thuế giá trị tăng thêm từ đất đai làm giảm tiềm năng huy động vốn từ nguồn này.

Thảo luận kết quả

Ngân sách nhà nước vẫn là nguồn lực quyết định cho phát triển CSHT, phù hợp với kinh nghiệm quốc tế như Nhật Bản, Hàn Quốc và Hoa Kỳ, nơi vốn ngân sách chiếm tỷ trọng lớn trong đầu tư CSHT. Tuy nhiên, tỷ lệ điều tiết ngân sách từ TP.HCM về trung ương ngày càng tăng, làm giảm nguồn vốn địa phương, ảnh hưởng đến khả năng đầu tư phát triển.

Việc vay nợ qua phát hành TPCQĐP tại TP.HCM đã có những thành công nhất định với tổng giá trị phát hành hơn 23.851 tỷ đồng từ 2003-2015, nhưng quy mô còn khiêm tốn so với nhu cầu. Thị trường trái phiếu thứ cấp chưa phát triển, tính thanh khoản thấp và thiếu đa dạng sản phẩm là những hạn chế cần khắc phục.

Mô hình PPP được kỳ vọng là giải pháp huy động vốn tư nhân, nhưng thực tế triển khai còn nhiều khó khăn do thiếu khung pháp lý rõ ràng, thủ tục phức tạp, năng lực quản lý dự án hạn chế và rủi ro trong phân bổ trách nhiệm. Kinh nghiệm thất bại tại Mexico và thành công tại Brazil cho thấy cần chuẩn bị kỹ lưỡng về pháp lý và năng lực quản trị.

Kỹ thuật tài trợ dựa vào đất đai là nguồn tài chính tiềm năng cho TP.HCM, nhất là trong bối cảnh quỹ đất nội đô hạn chế. Tuy nhiên, việc thiếu các cơ chế thu thuế giá trị tăng thêm và các công cụ khai thác giá trị đất đai mới làm giảm hiệu quả huy động vốn từ nguồn này.

Các định chế tài chính chuyên biệt như Quỹ Đầu tư Phát triển Đô thị (HIFU), Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước (HFIC), Công ty Phát triển Công nghiệp Tân Thuận (IPC) và Công ty Cổ phần Đầu tư Hạ tầng Kỹ thuật TP.HCM (CII) đã góp phần huy động vốn nhưng chưa phát huy hết vai trò do hạn chế về thẩm quyền và quy mô hoạt động.

Dữ liệu có thể được trình bày qua biểu đồ so sánh tỷ lệ vốn huy động từ các nguồn ngân sách, ODA, PPP và đất đai qua các năm, bảng tổng hợp các dự án PPP và TPCQĐP, cũng như biểu đồ thể hiện tỷ lệ chi đầu tư phát triển so với tổng thu ngân sách địa phương.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Kiến nghị cơ chế phân cấp ngân sách đặc thù cho TP.HCM: Tăng tỷ lệ ngân sách địa phương được giữ lại, cho phép TP.HCM giữ lại phần thu vượt dự toán để bổ sung vốn đầu tư phát triển CSHT. Mục tiêu nâng tỷ lệ chi đầu tư phát triển lên trên 40% tổng thu ngân sách địa phương trong vòng 5 năm tới. Chủ thể thực hiện: UBND TP.HCM phối hợp Bộ Tài chính, Chính phủ.

  2. Hoàn thiện khung pháp lý và điều kiện triển khai PPP: Xây dựng luật PPP rõ ràng, minh bạch, đơn giản hóa thủ tục lựa chọn nhà đầu tư, phân định rủi ro hợp lý, nâng cao năng lực quản lý dự án PPP. Mục tiêu tăng số lượng dự án PPP thành công lên ít nhất 70% trong giai đoạn 2021-2025. Chủ thể thực hiện: Quốc hội, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, UBND TP.HCM.

  3. Phát triển thị trường trái phiếu chính quyền địa phương: Đa dạng hóa sản phẩm trái phiếu, nâng cao tính thanh khoản thị trường thứ cấp, tăng quy mô phát hành TPCQĐP lên gấp đôi trong 5 năm tới. Chủ thể thực hiện: Bộ Tài chính, Sở Tài chính TP.HCM, các tổ chức tài chính.

  4. Khuyến khích khai thác giá trị đất đai hiệu quả: Áp dụng các kỹ thuật tài trợ dựa vào đất đai như thuế giá trị tăng thêm, thuế bù đắp tác động, mở rộng mô hình "đổi đất lấy hạ tầng" với cơ chế minh bạch, công bằng. Mục tiêu tăng nguồn thu từ đất đai lên 20% tổng nguồn thu ngân sách TP.HCM trong 3 năm tới. Chủ thể thực hiện: UBND TP.HCM, Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài chính.

  5. Nâng cao vai trò và thẩm quyền các định chế tài chính chuyên biệt: Mở rộng thẩm quyền huy động vốn, cho phép các quỹ và công ty phát triển hạ tầng tham gia đầu tư dự án quy mô lớn, tăng nguồn vốn huy động lên ít nhất 5% tổng vốn đầu tư CSHT trong 5 năm tới. Chủ thể thực hiện: UBND TP.HCM, Bộ Tài chính, các tổ chức tài chính liên quan.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Cơ quan quản lý nhà nước về tài chính và đầu tư công: Giúp hoạch định chính sách phân cấp tài khóa, quản lý nợ công và phát triển thị trường vốn địa phương hiệu quả.

  2. Các nhà hoạch định chính sách đô thị và phát triển hạ tầng: Cung cấp cơ sở khoa học để lựa chọn phương thức huy động vốn phù hợp, nâng cao hiệu quả đầu tư CSHT.

  3. Các tổ chức tài chính, ngân hàng và quỹ đầu tư: Hiểu rõ các cơ chế huy động vốn, rủi ro và tiềm năng đầu tư vào các dự án CSHT tại TP.HCM.

  4. Các nhà nghiên cứu và học viên chuyên ngành chính sách công, kinh tế đô thị: Nắm bắt các lý thuyết, mô hình và thực tiễn huy động vốn phát triển CSHT, phục vụ nghiên cứu và giảng dạy.

Câu hỏi thường gặp

  1. Tại sao vốn ngân sách vẫn là nguồn lực chính trong phát triển CSHT?
    Vốn ngân sách cung cấp nguồn tài chính ổn định, dài hạn và không phải trả nợ, giúp xây dựng hệ thống CSHT đồng bộ. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy các quốc gia phát triển đều dựa vào ngân sách nhà nước làm nguồn lực chủ đạo.

  2. PPP có phải là giải pháp huy động vốn hiệu quả cho TP.HCM?
    PPP là phương thức bổ sung quan trọng nhưng không thể thay thế hoàn toàn vốn ngân sách. Thành công của PPP phụ thuộc vào khung pháp lý, năng lực quản lý và phân bổ rủi ro hợp lý, hiện TP.HCM còn nhiều thách thức trong các yếu tố này.

  3. Tại sao TP.HCM chưa khai thác hiệu quả nguồn vốn từ đất đai?
    Do thiếu các cơ chế thu thuế giá trị tăng thêm, hạn chế về quỹ đất và chưa có hệ thống quản lý minh bạch, công bằng trong khai thác giá trị đất đai, dẫn đến tiềm năng huy động vốn từ đất chưa được phát huy.

  4. Phát hành trái phiếu chính quyền địa phương có rủi ro gì?
    Nếu không kiểm soát tốt, phát hành trái phiếu có thể làm tăng nợ công vượt khả năng trả nợ, gây rủi ro tài chính. Do đó, cần có quy định chặt chẽ về hạn mức vay và năng lực quản lý tài chính địa phương.

  5. Làm thế nào để nâng cao hiệu quả huy động vốn phát triển CSHT tại TP.HCM?
    Cần đồng bộ các giải pháp: tăng phân cấp ngân sách, hoàn thiện pháp luật PPP, phát triển thị trường trái phiếu, khai thác giá trị đất đai và nâng cao vai trò các định chế tài chính chuyên biệt, đồng thời nâng cao năng lực quản lý dự án và minh bạch tài chính.

Kết luận

  • TP.HCM cần nguồn lực tài chính lớn để phát triển CSHT đồng bộ, hiện đại, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội.
  • Vốn ngân sách và các nguồn tài chính tương tự ngân sách vẫn là nguồn lực chủ đạo, trong khi các phương thức huy động vốn khác như PPP, trái phiếu địa phương và khai thác đất đai đóng vai trò bổ sung.
  • TP.HCM đã có nhiều nỗ lực trong huy động vốn nhưng còn nhiều bất cập do cơ chế phân cấp ngân sách, hạn mức vay nợ, khung pháp lý PPP và khai thác đất đai chưa phù hợp.
  • Đề xuất các giải pháp trọng tâm gồm cơ chế phân cấp ngân sách đặc thù, hoàn thiện pháp luật PPP, phát triển thị trường trái phiếu, khai thác giá trị đất đai và nâng cao vai trò các định chế tài chính chuyên biệt.
  • Tiếp tục nghiên cứu, theo dõi và đánh giá hiệu quả các giải pháp huy động vốn để điều chỉnh chính sách phù hợp, góp phần phát triển bền vững TP.HCM.

Call-to-action: Các nhà hoạch định chính sách, tổ chức tài chính và nhà nghiên cứu được khuyến khích áp dụng và phát triển các giải pháp huy động vốn phù hợp nhằm thúc đẩy phát triển CSHT tại TP.HCM, góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống và năng lực cạnh tranh của thành phố.