Tổng quan nghiên cứu

Thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia về xóa đói giảm nghèo gắn liền với Chiến lược toàn diện về tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo được phê duyệt từ tháng 5/2002 đã tạo ra những chuyển biến căn bản cho khu vực miền núi phía Bắc. Tại tỉnh Lạng Sơn, giai đoạn 2001-2005 ghi nhận tỷ lệ hộ nghèo ban đầu ở mức trên 25%, với hơn 80% dân số là đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống tại 11 đơn vị hành chính cấp huyện. Mặc dù Nhà nước đã triển khai đồng bộ các chương trình hỗ trợ sinh kế và hạ tầng, tiến độ giảm nghèo vẫn còn thiếu tính bền vững và đối mặt với nguy cơ tái nghèo cao khi chuẩn nghèo quốc gia giai đoạn 2006-2010 được nâng lên mức 200.000 đồng/người/tháng ở khu vực nông thôn theo Quyết định số 170/2005/QĐ-TTg.

Vấn đề cốt lõi đặt ra là sự can thiệp của bộ máy hành chính công tại địa phương đôi khi còn mang tính hành chính hóa, dàn trải và chưa khơi dậy được nội lực tự vươn lên của người dân. Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Kinh tế chính trị của tác giả Tạ Đức Thanh tập trung giải quyết câu hỏi then chốt: Nhà nước giữ vai trò gì trong hoạt động xóa đói giảm nghèo và những giải pháp trọng tâm nào cần được thực thi để nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước tại địa bàn Lạng Sơn?

Phạm vi nghiên cứu tập trung vào không gian tỉnh Lạng Sơn trong trục thời gian từ năm 2001 đến năm 2010, trọng tâm là giai đoạn 2006-2009. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công trình thể hiện ở việc lượng hóa hiệu quả can thiệp công, hướng đến mục tiêu giảm tỷ lệ hộ nghèo toàn tỉnh bình quân từ 3% đến 4% mỗi năm, đồng thời bảo đảm hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước trong các chương trình phát triển hạ tầng và an sinh xã hội.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết kinh tế chính trị về vai trò kinh tế của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, kết hợp với các lý thuyết phân phối thu nhập và công bằng xã hội. Theo đó, chức năng kinh tế của Nhà nước bao gồm định hướng mục tiêu, thiết lập khuôn khổ thể chế, tổ chức thực thi chính sách và kiểm tra, giám sát nhằm khắc phục các khuyết tật của thị trường đối với nhóm đối tượng dễ bị tổn thương.

Hệ thống khái niệm nền tảng được xây dựng dựa trên định nghĩa chuẩn hóa của Hội nghị xóa đói giảm nghèo khu vực châu Á - Thái Bình Dương do Ủy ban Kinh tế và Xã hội châu Á - Thái Bình Dương Liên Hợp Quốc (ESCAP) tổ chức năm 1993, xác định nghèo đói là tình trạng không được thỏa mãn các nhu cầu cơ bản đã được xã hội thừa nhận. Bên cạnh đó, luận văn tiếp cận tiêu chí của Ngân hàng Thế giới với chuẩn nghèo quốc tế dựa trên mức tiêu thụ năng lượng 2.100 Kcal/người/ngày và ngưỡng thu nhập tối thiểu 1 USD/người/ngày.

Luận văn phân định rõ bốn nhóm khái niệm chuyên sâu: nghèo tuyệt đối, nghèo tương đối, đói kinh niên và đói cấp tính. Tại Việt Nam, tiêu chí phân loại của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội qua các giai đoạn 1993-1995, 1998-2000 và 2006-2010 đã cụ thể hóa chuẩn nghèo từ mức quy đổi dưới 15 kg gạo/người/tháng (tương đương 55.000 đồng/tháng giai đoạn 1998) lên mức 200.000 đồng/người/tháng đối với nông thôn và 260.000 đồng/người/tháng đối với thành thị theo Quyết định số 170/2005/QĐ-TTg.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2001-2009 từ Niên giám thống kê của Cục Thống kê tỉnh Lạng Sơn, các báo cáo chuyên đề của Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Sở Kế hoạch và Đầu tư, cùng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh. Để tăng cường độ tin cậy, dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát trên cỡ mẫu gồm 250 hộ gia đình thuộc 5 huyện nghèo trọng điểm có tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số trên 85% như Bình Gia, Đình Lập, Tràng Định, Cao Lộc và Văn Quan.

Phương pháp chọn mẫu áp dụng là chọn mẫu phân tầng ngẫu nhiên theo vùng địa hình (vùng cao biên giới, vùng núi đá và vùng đồi núi thấp) nhằm bảo đảm tính đại diện cho các nhóm dân tộc Tày, Nùng, Dao, Kinh sinh sống trên địa bàn. Nghiên cứu sử dụng phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh chuỗi thời gian và phương pháp phân tích tổng hợp định tính kết hợp định lượng.

Lý do lựa chọn phương pháp này xuất phát từ đặc thù đối tượng nghiên cứu là chính sách công tại vùng miền núi; việc kết hợp dữ liệu thống kê kinh tế xã hội với điều tra chọn mẫu giúp bóc tách chính xác mối quan hệ nhân quả giữa mức độ đầu tư của Nhà nước (đặc biệt là vốn Chương trình 135) với biến động thu nhập và tỷ lệ thoát nghèo của các hộ dân.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, công tác tổ chức thực hiện các chính sách giảm nghèo của Nhà nước tại Lạng Sơn giai đoạn 2006-2009 đã đạt kết quả rõ rệt với tốc độ giảm tỷ lệ hộ nghèo bình quân đạt 3,5% đến 3,8% mỗi năm, đưa tỷ lệ hộ nghèo toàn tỉnh từ mức 26,5% năm 2006 xuống còn khoảng 16,8% vào cuối năm 2009.

Thứ hai, việc phân bổ và huy động nguồn vốn đầu tư công đã tạo chuyển biến lớn về kết cấu hạ tầng kỹ thuật. Riêng nguồn vốn thực hiện Chương trình 135 giai đoạn II và các chính sách an sinh xã hội năm 2009 đạt trên 130 tỷ đồng; chương trình hỗ trợ nước sinh hoạt hợp vệ sinh giai đoạn 2005-2009 đã giải quyết nhu cầu thiết yếu cho hơn 14.500 lượt hộ đồng bào dân tộc thiểu số tại các xã đặc biệt khó khăn.

Thứ ba, cơ chế ủy thác tín dụng chính sách thông qua các tổ chức chính trị - xã hội như Hội Nông dân, Hội Phụ nữ đạt dư nợ chiếm trên 85% tổng nguồn vốn cho vay hộ nghèo của Chi nhánh Ngân hàng Chính sách Xã hội tỉnh Lạng Sơn, với hơn 45.000 lượt hộ nghèo được tiếp cận vốn vay lãi suất ưu đãi giai đoạn 2006-2009.

Thứ tư, nhận thức và phương thức canh tác của một bộ phận người nghèo có chuyển biến tích cực; tỷ lệ chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi tại các xã nghèo đạt khoảng 12% mỗi năm, hình thành các vùng chuyên canh sản xuất hàng hóa quy mô vừa như hồi, quế, thuốc lá.

Thảo luận kết quả

Các dữ liệu thống kê trong luận văn có thể được trực quan hóa hiệu quả thông qua hệ thống bảng tổng hợp (như Bảng 2.7 về tiến độ phân bổ vốn ngân sách và Bảng 2.9 về tỷ lệ giảm nghèo theo từng huyện) kết hợp biểu đồ cột thể hiện tương quan giảm nghèo giữa Lạng Sơn với mức bình quân 22% của cả nước và các tỉnh vùng Đông Bắc.

Nguyên nhân của những thành tựu trên bắt nguồn từ sự chỉ đạo tập trung của Tỉnh ủy, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp trong việc cụ thể hóa đường lối đổi mới của Đảng, lồng ghép linh hoạt giữa chính sách giảm nghèo chung với các chương trình phát triển kinh tế cửa khẩu và lâm nghiệp.

Tuy nhiên, nghiên cứu cũng chỉ rõ những hạn chế mang tính hệ thống. Hiệu quả đầu tư cơ sở hạ tầng ở một số xã vùng sâu còn thấp, tình trạng công trình nước sinh hoạt hoặc đường giao thông thôn bản xuống cấp sau 2 đến 3 năm vận hành chiếm khoảng 15% tổng số công trình được kiểm tra.

Tư tưởng trông chờ, ỷ lại vào các khoản trợ cấp trực tiếp của Nhà nước vẫn tồn tại ở khoảng 28% số hộ thuộc diện bảo trợ xã hội và hộ nghèo kinh niên. So sánh với các nghiên cứu tương tự tại Hà Giang hay Hòa Bình, hiện tượng này phản ánh điểm nghẽn chung của khu vực miền núi phía Bắc khi chính sách trợ cấp vô tình tạo ra tâm lý không muốn ra khỏi danh sách hộ nghèo để tiếp tục nhận hỗ trợ thẻ bảo hiểm y tế và miễn giảm học phí.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách giảm nghèo đặc thù theo hướng chuyển mạnh từ hỗ trợ mang tính bao cấp, cho không sang hỗ trợ có điều kiện và cho vay ưu đãi có hoàn trả. Đích đến là nâng mức thu nhập bình quân của hộ nghèo lên tối thiểu 1,5 lần so với mức chuẩn nghèo hiện hành vào năm 2015, do Sở Lao động - Thương binh và Xã hội phối hợp với Sở Tài chính tham mưu cho Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành trong giai đoạn 2011-2012.

Thứ hai, tái cấu trúc quy trình phân bổ và quản lý vốn đầu tư công, tập trung tối thiểu 60% tổng vốn Chương trình 135 và các chương trình mục tiêu quốc gia cho các công trình hạ tầng giao thông liên xã và thủy lợi nhỏ phục vụ sản xuất hàng hóa. Mục tiêu là kéo giảm tỷ lệ thất thoát, lãng phí xuống dưới 1% tổng mức đầu tư, do Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì giám sát định kỳ hàng quý từ năm 2011 đến năm 2015.

Thứ ba, nâng cao năng lực chuyên môn và trách nhiệm giải trình của đội ngũ cán bộ làm công tác giảm nghèo cơ sở. Đạt chỉ tiêu 100% cán bộ phụ trách công tác Lao động - Thương binh và Xã hội cấp xã được chuẩn hóa nghiệp vụ điều tra, rà soát hộ nghèo và quản lý dự án sinh kế trong giai đoạn 2011-2013, do Sở Nội vụ phối hợp với Trường Chính trị Hoàng Văn Thụ tổ chức đào tạo.

Thứ tư, đẩy mạnh phát triển kinh tế thương mại biên mậu gắn với đào tạo nghề nông thôn nhằm giải quyết việc làm tại chỗ cho khoảng 5.000 đến 6.000 lao động nghèo mỗi năm. Ban Quản lý Khu kinh tế cửa khẩu Đồng Đăng - Lạng Sơn kết hợp với các doanh nghiệp địa phương xây dựng mô hình liên kết bao tiêu nông - lâm sản cho các hộ đồng bào dân tộc thiểu số từ năm 2011.

Thứ năm, triển khai đồng bộ các giải pháp tuyên truyền, kiểm tra định kỳ nhằm xóa bỏ triệt để tư tưởng ỷ lại. Thiết lập tiêu chí bình xét hộ nghèo công khai, dân chủ tại 100% thôn bản, phấn đấu giảm tỷ lệ tái nghèo hàng năm xuống mức dưới 2% trên toàn địa bàn tỉnh Lạng Sơn giai đoạn 2011-2020 dưới sự chủ trì của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc tỉnh.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm 1: Các nhà hoạch định chính sách và cán bộ quản lý thuộc Ban Chỉ đạo giảm nghèo các cấp, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội tỉnh Lạng Sơn cùng các địa phương khu vực miền núi phía Bắc. Công trình cung cấp cơ sở khoa học để thiết kế các chính sách an sinh xã hội đặc thù và tối ưu hóa phân bổ nguồn lực ngân sách địa phương đạt quy mô hàng trăm tỷ đồng mỗi nhiệm kỳ.

Nhóm 2: Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Kinh tế chính trị, Quản lý kinh tế và Chính sách công. Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị với chuỗi dữ liệu thực chứng 9 năm (2001-2009), 11 bảng biểu chi tiết và mô hình khung lý thuyết hoàn chỉnh về vai trò can thiệp kinh tế của Nhà nước tại vùng biên giới.

Nhóm 3: Các tổ chức phi chính phủ, cơ quan phát triển quốc tế như UNDP, Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Châu Á đang triển khai các dự án phát triển cộng đồng tại Việt Nam. Tài liệu giúp các chuyên gia nắm bắt đặc điểm xã hội học, phong tục tập quán và cơ cấu chi tiêu của hơn 80% cư dân dân tộc thiểu số tại Lạng Sơn.

Nhóm 4: Cán bộ lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp xã, thị trấn và cán bộ khuyến nông cơ sở. Luận văn cung cấp cẩm nang thực tiễn về quy trình giám sát công trình hạ tầng công cộng, phương pháp bình xét hộ nghèo chính xác và kinh nghiệm quản lý nguồn vốn tín dụng chính sách ủy thác hiệu quả tại cơ sở.

Câu hỏi thường gặp

Chuẩn nghèo được áp dụng trong giai đoạn khảo sát của luận văn được quy định như thế nào?

Luận văn căn cứ vào Quyết định số 170/2005/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ quy định chuẩn nghèo áp dụng cho giai đoạn 2006-2010. Theo đó, hộ nghèo ở khu vực nông thôn là hộ có mức thu nhập bình quân từ 200.000 đồng/người/tháng trở xuống; khu vực thành thị là từ 260.000 đồng/người/tháng trở xuống. Chuẩn này làm tỷ lệ hộ nghèo cả nước năm 2006 tăng lên mức 22%.

Điểm nghẽn lớn nhất trong việc thực thi vai trò của Nhà nước tại Lạng Sơn là gì?

Điểm nghẽn lớn nhất là phương thức can thiệp còn nặng tính cứu trợ một chiều, dẫn đến tâm lý ỷ lại của khoảng 28% số hộ nghèo được khảo sát. Ngoài ra, công tác kiểm tra, giám sát nguồn vốn đầu tư hạ tầng Chương trình 135 chưa thực sự sâu sát, khiến tỷ lệ thất thoát và xuống cấp công trình cục bộ ước tính vẫn dao động quanh mức 10% đến 15% tại các địa bàn vùng cao.

Luận văn đưa ra phát hiện mới nào về nguồn vốn tín dụng chính sách xã hội?

Nghiên cứu khẳng định phương thức cho vay ủy thác qua các đoàn thể chính trị - xã hội chiếm hơn 85% tổng dư nợ ưu đãi tại Lạng Sơn. Mô hình này giúp hạ tỷ lệ nợ quá hạn xuống dưới 1,5%, đồng thời hỗ trợ trên 45.000 lượt hộ nghèo tiếp cận được công cụ tài chính vi mô để mua sắm cây con giống mà không cần tài sản thế chấp.

Tại sao cần chuyển từ hỗ trợ cho không sang hỗ trợ có điều kiện?

Hỗ trợ cho không làm triệt tiêu động lực tự vươn lên của người dân và tạo gánh nặng lớn cho ngân sách công. Việc chuyển sang hỗ trợ có điều kiện (gắn với cam kết học nghề, bảo vệ rừng hoặc đóng góp ngày công) giúp tăng tính chủ động của hộ nghèo, đảm bảo tỷ lệ thoát nghèo bền vững và giảm nguy cơ tái nghèo khi kết thúc chu kỳ dự án.

Các đề xuất trong luận văn có thể áp dụng cho các tỉnh miền núi khác không?

Toàn bộ hệ thống 5 nhóm giải pháp về quản lý ngân sách, đào tạo cán bộ, phát triển hạ tầng và xóa bỏ tư tưởng ỷ lại hoàn toàn có thể chuyển giao cho các tỉnh có điều kiện tương đồng tại vùng Đông Bắc và Tây Bắc như Cao Bằng, Hà Giang, Bắc Kạn – nơi có tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số trên 70% và địa hình chia cắt phức tạp.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận kinh tế chính trị về vai trò của Nhà nước trong công tác xóa đói giảm nghèo tại địa bàn miền núi, biên giới.
  • Đánh giá thực chứng tiến trình giảm tỷ lệ hộ nghèo tỉnh Lạng Sơn từ mức 26,5% năm 2006 xuống còn 16,8% năm 2009 gắn với hiệu quả nguồn vốn Chương trình 135 và vốn tín dụng chính sách.
  • Nhận diện thẳng thắn các nút thắt về cơ chế quản lý vốn, năng lực cán bộ cơ sở và tư tưởng ỷ lại của 28% hộ nghèo được khảo sát.
  • Đề xuất hệ thống 5 nhóm giải pháp đồng bộ, khả thi nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, hướng tới mục tiêu giảm nghèo bền vững 3% đến 4% mỗi năm trong giai đoạn 2011-2015.
  • Đóng góp nguồn tư liệu khoa học chuẩn xác, phục vụ trực tiếp cho công tác hoạch định chính sách an sinh xã hội và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội tỉnh Lạng Sơn tầm nhìn đến năm 2020.

Trong giai đoạn tiếp theo từ năm 2011 đến năm 2015, việc hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước cần được ưu tiên triển khai đồng bộ với các chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới. Các nhà nghiên cứu, cán bộ quản lý và các cơ quan thực thi chính sách hãy khai thác và vận dụng những luận cứ từ công trình này để tiếp tục nâng cao hiệu quả các chương trình phát triển kinh tế xã hội tại địa phương.