CHƯƠNG I TỔNG QUAN VỀ QUY HOẠCH TÀI NGUYÊN NƯỚC LƯU VỰC SÔNG - CÁC LOẠI QUY HOẠCH TÀI NGUYÊN NƯỚC I. Khái niệm quy hoạch tài nguyên nước I.1 Sự cần thiết phải xây dựng quy hoạch tài nguyên nước Quy hoạch là quá trình nghiên cứu các giải pháp, biện pháp nhằm giải quyết các vấn đề, đáp ứng các yêu cầu hoặc đề xuất các hoạt động để bảo đảm đạt được những mục tiêu đề ra. Quá trình quy hoạch có tính dự báo và luôn hướng tới mục tiêu sử dụng tối ưu các nguồn lực hiện có. Trong Hội nghị của Liên hiệp quốc về Môi trường và Phát triển bền vững ở Rio de Janeiro, các nhà lãnh đạo của thế giới đã tán thành khái niệm “phát triển bền vững” thông qua việc phê duyệt Tuyên bố Rio, một bản tuyên bố gồm 27 nguyên tắc làm cơ sở cho sự phát triển bền vững, bao gồm cách tiếp cận thận trọng đối với các vấn đề về môi trường, xã hội và kinh tế.
Các nguyên tắc được này đã được đưa vào tài liệu “Chương trình nghị sự 21”, một kế hoạch hành động toàn diện để hỗ trợ các nước thực hiện phát triển bền vững. Chương 18 của Chương trình nghị sự 21 đề cập tới “Bảo vệ chất lượng và cung cấp các nguồn nước ngọt: Áp dụng các cách tiếp cận tổng hợp tới quản lý phát triển và sử dụng các nguồn tài nguyên nước”. Trong chương này, Chương trình cũng nêu rõ: “Mức độ đóng góp của phát triển các nguồn nước vào năng suất lao động và phúc lợi xã hội thường không được đánh giá mặc dù tất cả các hoạt động xã hội và kinh tế đều dựa rất nhiều vào việc cung cấp và chất lượng của nước ngọt. Khi dân số và các hoạt động kinh tế tăng lên, nhiều quốc gia đã nhanh chóng tiến đến tình trạng khan hiếm nước hoặc bị đối mặt với các giới hạn của sự phát triển kinh tế.
Nhu cầu đối với nước tăng lên nhanh chóng, trong đó 70-80% cần cho tưới tiêu, dưới 20% là cho công nghiệp và chỉ có 6% cho tiêu dùng của hộ gia đình. Quản lý toàn diện nước ngọt như một nguồn tài nguyên có hạn, dễ bị tổn thương và việc lồng ghép các kế hoạch và chương trình về nước của ngành vào khung khổ của chính sách kinh tế và xã hội quốc gia, có tầm quan trọng hết sức lớn lao cho hành động trong thập niên 90 và sau thập niên 90. Tuy nhiên, tình trạng phân tán trách nhiệm giữa các cơ quan ngành đối với phát triển các nguồn nước được chứng minh là một trở lực đối với việc thúc đẩy quản lý tổng hợp nguồn nước, thậm chí còn lớn hơn so với dự kiến; cần có cơ chế thực hiện và phối hợp hiệu quả”. Vì vậy, có thể nói, việc điều hòa giữa phát triển kinh tế và xã hội, bảo vệ môi trường với bảo tồn tài nguyên thiên nhiên là rất cấp thiết.2 Khái niệm và mục tiêu tổng quát của quy hoạch tài nguyên nước Cũng xuất phát từ khái niệm phát triển bền vững, khái niệm quy hoạch tài nguyên nước cũng đã được đưa ra thảo luận từ lâu.
Hiện nay, nhiều tài liệu [37, 49] thống nhất khái niệm quy hoạch tài nguyên nước như sau: Quy hoạch tài nguyên nước là quá trình đánh giá, xác định các yêu cầu trước mắt và lâu dài đối với tài nguyên nước và xác định các giải pháp, biện pháp, cách thức phù hợp nhất về kỹ 5 thuật, kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường để đáp ứng các yêu cầu đó. Quy hoạch tài nguyên nước có mục tiêu tổng quát là cải thiện đời sống nhân dân thông qua việc đóng góp vào sự phát triển kinh tế của đất nước và các vùng lãnh thổ, cải thiện chất lượng môi trường tự nhiên, tạo ra các ảnh hưởng tích cực về mặt xã hội (giảm tỷ lệ đói nghèo, cải thiện điều kiện vệ sinh nước ăn uống, sinh hoạt.3 Đơn vị cơ sở để tiến hành lập quy hoạch và quản lý tài nguyên nước - lưu vực sông Trong tự nhiên, nước vận động theo lưu vực sông, không phân chia theo địa giới hành chính. Mọi hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên nước cũng như các tác động của nó đều diễn ra trên quy mô lưu vực. Do đó, việc quy hoạch và quản lý tài nguyên nước phải được thực hiện theo phương thức tổng hợp và thống nhất trên cơ sở lưu vực sông.
Luật Tài nguyên nước đã quy định nguyên tắc bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước; phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra phải theo quy hoạch lưu vực sông đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; bảo đảm tính hệ thống của lưu vực sông, không chia cắt theo địa giới hành chính (khoản 1 Điều 5). Luật Tài nguyên nước cũng quy định quy hoạch lưu vực sông là quy hoạch về bảo vệ, khai thác, sử dụng nguồn nước, phát triển tài nguyên nước, phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra trong lưu vực sông (khoản 16 Điều 3). Do vậy, trên quan điểm khoa học và những căn cứ pháp lý, lưu vực sông là đơn vị cơ sở để tiến hành lập quy hoạch tài nguyên nước. Kinh nghiệm quốc tế cũng như Việt Nam cho thấy việc chia sẻ, phân bổ tài nguyên nước giữa các đối tượng và mục đích sử dụng tài nguyên nước, phát triển tài nguyên nước cùng với bảo vệ tài nguyên nước, phòng, tránh, giảm thiểu thiệt hại do nước gây ra thường được xem xét, quyết định theo đơn vị lưu vực sông.
Cũng chính ở mức độ lưu vực sông, các vấn đề đang được quan tâm về môi trường, về nước cho sinh hoạt đô thị và nông thôn, tưới tiêu, công nghiệp, phát điện v. mới có thể được đánh giá một cách toàn diện, đầy đủ, tương ứng với thuộc tính biến đổi mạnh theo không gian và thời gian của các đặc trưng tài nguyên nước trên các lưu vực sông. Nhiều nhà quản lý, nghiên cứu về tài nguyên nước trên thế giới hiện nay cho rằng quy hoạch và quản lý lưu vực sông, nếu được thực thi thành công, là cơ chế tổng hợp mạnh nhất, hiệu quả nhất để quản lý tài nguyên nước. Cơ chế này vừa bảo đảm nguyên tắc quản lý tài nguyên nước “trên cơ sở lưu vực sông, không chia cắt theo địa giới hành chính”, vừa tạo ra cơ sở để tiến hành đẩy mạnh sự tham gia của cộng đồng trong các quyết sách về tài nguyên nước cũng như để tiến hành tổng hợp các khía cạnh khác nhau của quản lý tài nguyên nước với quy hoạch phát triển kinh tế xã hội và xóa đói, giảm nghèo trên lưu vực sông.
Tổng quan về công tác quy hoạch tài nguyên nước lưu vực sông II.1 Trên thế giới Quy hoạch tài nguyên nước lưu vực sông là một quá trình thực hiện các hoạt động liên quan đến nhiều vấn đề về khoa học và công nghệ. Do vậy, khó có thể đưa ra một tổng quan chung cho các vấn đề này trên thế giới hiện nay. Tuy nhiên, 6 liên quan đến trình tự, nội dung quy hoạch tài nguyên nước lưu vực sông (theo cách tiếp cận hợp lý với điều kiện Việt Nam hiện nay như đã trình bày), có thể kể ra một số hoạt động, công trình nghiên cứu tiêu biểu ở nước ngoài: - Tháng 2 năm 1983, Tổng thống Mỹ lúc đó là Ronald Reagan đã ký ban hành “Các nguyên tắc về kinh tế và môi trường đối với các nghiên cứu triển khai về nước và tài nguyên đất có liên quan” (Economic and Environmental Principles for Water and Related Land Resources Implementation Studies). Trên cơ sở các nguyên tắc này, Hội đồng Quốc gia Tài nguyên nước của Hoa Kỳ đã ban hành các hướng dẫn, phục vụ việc xây dựng và quản lý quy hoạch.
Nhằm cụ thể hơn các công việc cần tiến hành, tháng 4 năm 2002, lực lượng công binh Hoa Kỳ đã biên soạn, cập nhật sổ tay hướng dẫn quy hoạch (Planning Guidance Notebook), trong đó đưa ra 6 bước tiến hành xây dựng các quy hoạch nói chung, bao gồm: + Xác định các vấn đề, các cơ hội; + Tiến hành điều tra và dự báo các điều kiện; + Xây dựng các phương án đáp ứng mục tiêu đặt ra; + Đánh giá từng phương án; + So sánh các phương án; + Lựa chọn phương án tối ưu. Tài liệu này cũng đưa ra những nội dung chủ yếu của từng bước đối với quy hoạch tài nguyên nước. - Ở Úc, để tiến hành quản lý lưu vực sông Murray - Darling (diện tích trên 1 triệu km2 nằm trên phần lãnh thổ thuộc các bang New South Wales, Victoria, Queenland, South Australia), chiến lược quản lý lưu vực sông được chuẩn bị và phê duyệt trước tiên, sau đó các quy hoạch sẽ được xây dựng, phê duyệt và thực hiện, bao gồm: quy hoạch bảo vệ tài nguyên nước và chất lượng nước; quy hoạch chia sẻ, phân bổ nguồn nước; quy hoạch phòng, chống, giảm thiểu tác hại của xâm nhập mặn. Văn bản chiến lược tổng thể được mang tên: Chính sách quản lý tổng hợp lưu vực (The Integrated Catchment Management Policy - ICM Policy) được Hội đồng các Bộ trưởng lưu vực Murray - Darling và Ủy ban Tư vấn cộng đồng đưa ra tháng 6 năm 2001 sau khi tham vấn rộng rãi với các cơ quan quản lý nhà nước, các ngành và cộng đồng dân cư trong và ngoài lưu vực.
Văn bản này là khung khổ cho công tác quản lý tài nguyên thiên nhiên của lưu vực sông trong giai đoạn 2001 – 2010. Văn bản bao gồm các mục tiêu, xác định các giá trị và nguyên tắc cơ bản để hướng dẫn cộng đồng, các cơ quan thuộc Chính phủ cũng như các ngành khác nhau theo mục tiêu cải thiện chất lượng, bảo tồn và hạn chế các sức ép đối với tài nguyên thiên nhiên của lưu vực sông. Văn bản chính sách này cũng đưa ra khung thời gian và các mục đích về chất lượng nước, về việc chia sẻ nước, sức khỏe của các hệ sinh thái sông và đa dạng sinh học trên cạn cần đạt được theo khung thời gian đó. Một vấn đề mấu chốt khác trong văn bản chính sách này là việc xây dựng và tăng cường năng lực cho các bên liên quan nhằm thực thi nhiệm vụ của mình, phát triển cơ sở tri thức cũng như việc trao đổi các kiến thức giữa các 7 bên liên quan trong việc xây dựng, thực hiện và đánh giá quy hoạch lưu vực sông, liên kết giữa quy hoạch lưu vực với quy hoạch sử dụng đất, phân rõ vai trò, trách nhiệm cũng như bổn phận của từng bên ở tất cả các cấp độ quản lý.