Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 1. Khái niệm văn bản QPPL và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh 1. Văn bản QPPL của UBND tỉnh Nhà nƣớc và pháp luật là những hiện tƣợng xã hội, ra đời, tồn tại và phát triển trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định, luôn có mối quan hệ mật thiết với nhau.
Nhà nƣớc không thể tồn tại nếu thiếu pháp luật, và ngƣợc lại pháp luật chỉ hình thành, phát triển và phát huy hiệu quả bằng con đƣờng nhà nƣớc. Pháp luật luôn là công cụ hữu hiệu nhất để Nhà nƣớc quản lý xã hội một cách phù hợp với lợi ích của Nhà nƣớc và của toàn xã hội. Pháp luật do Nhà nƣớc ban hành đƣợc tồn tại dƣới những hình thức nhất định, trong đó văn bản QPPL đƣợc coi là hình thức pháp luật cơ bản và tiến bộ nhất. Với tƣ cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, văn bản quy phạm pháp luật nói chung có vai trò đặc biệt quan trọng trong đảm bảo sự ổn định và phát triển năng động của xã hội.
Điều đó đƣợc quy định tại Hiến pháp 1992 của nƣớc ta: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa…” [29, Điều 12]. Hiện nay, trong khoa học pháp lý cũng nhƣ thực tiễn triển khai hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật, khái niệm văn bản QPPL vẫn còn những điểm chƣa đƣợc hiểu thống nhất, còn là đề tài tranh luận khá sôi nổi. Trƣớc hết cần xem xét định nghĩa văn bản QPPL xuất phát từ quy định của Luật năm 2008: 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đƣợc quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [33, Điều 90]. Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phƣơng ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật năm 2004 quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND nhƣ sau: Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phƣơng, đƣợc nhà nƣớc bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phƣơng theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa [32, Điều 1].
Căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nƣớc có thể đƣợc chia thành ba loại: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt và văn bản hành chính thông thƣờng. Ba loại văn bản trên có sự khác nhau cơ bản, đó là: văn bản quy phạm pháp luật đề ra các quy tắc xử sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống và việc thực hiện văn bản đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó; văn bản cá biệt đƣợc ban hành dựa trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật, áp dụng văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết những việc cụ thể, đối với đối tƣợng cụ thể, trong lĩnh vực cụ thể, nhƣ: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định khen thƣởng, kỷ luật, quyết định nâng bậc lƣơng, quyết định bổ nhiệm chức vụ… Văn bản hành chính thông thƣờng là những văn bản mang tính thông tin, điều hành nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc trong các cơ quan, tổ chức, nhƣ: kế hoạch, báo cáo, chƣơng trình, công văn… Các loại văn bản trên có mối quan hệ ràng buộc với nhau. Trong đó văn bản quy phạm pháp luật đóng vai trò quan trọng, là cơ sở cho việc ban hành các văn bản cá biệt hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính khác. Văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền ban hành, hình thức, nội dung của văn bản hành chính cá biệt hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính khác.
Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành cũng nhƣ kiểm tra, xử lý văn bản. Vì hiện nay, một bộ phận không nhỏ cán bộ lãnh đạo cũng nhƣ công chức, viên chức làm công tác văn bản có nhận thức chƣa đúng và đầy đủ về văn bản quy phạm pháp luật, không phân biệt đƣợc văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai. Từ phân tích trên đây, Luận văn định nghĩa VBQPPL của UBND tỉnh nhƣ sau: Văn bản QPPL của UBND tỉnh là văn bản do UBND tỉnh ban hành theo trình tự, thủ tục, hình thức Luật quy định, trong đó có quy phạm pháp luật, có hiệu lực bắt buộc chung trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương. * Từ các nội dung trên cho thấy VBQPPL của UBND tỉnh có các dấu hiệu đặc trƣng sau: Thứ nhất, VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.
Nhƣ vậy, không phải cơ quan nhà nƣớc, cá nhân nào cũng có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Đây cũng là cơ sở để nhận diện văn bản QPPL và phân biệt nó với văn bản đƣợc ban hành bởi những chủ thể không có thẩm quyền. Những cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành VBQPPL ở địa phƣơng là HĐND và UBND. Thứ hai, VBQPPL của UBND tỉnh là văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật Quy phạm pháp luật đƣợc coi là đặc tính nổi trội của văn bản quy phạm pháp luật, là dấu hiệu then chốt, mang tính quyết định để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng.
10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Vì văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quy phạm pháp luật nên văn bản quy phạm pháp luật luôn có tính chất bắt buộc chung. Tính bắt buộc chung của văn bản quy phạm pháp luật đƣợc hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể khi ở vào điều kiện, hoàn cảnh mà văn bản quy phạm pháp luật quy định. Văn bản quy phạm pháp luật không đặt ra quy định cho đối tƣợng cụ thể, xác định mà nhằm tới các đối tƣợng khái quát, trừu tƣợng (mọi đối tƣợng hoặc một nhóm đối tƣợng) nhƣ công dân, tổ chức xã hội, phụ nữ, ngƣời có công với cách mạng. Đây là điểm khác biệt so với văn bản áp dụng pháp luật, vì đối tƣợng thi hành của văn bản này luôn xác định, cụ thể.
Cần lƣu ý rằng, đối tƣợng thi hành chung khác với thuộc tính "nhiều đối tƣợng". Có những văn bản áp dụng cho nhiều đối tƣợng trong cùng khoảng thời gian nhƣng nội dung tác động đến từng đối tƣợng riêng lẻ chỉ một lần duy nhất thì không phải là văn bản QPPL. Cũng vì tính bắt buộc chung của văn bản QPPL mà văn bản QPPL luôn đƣợc thực hiện nhiều lần trên thực tế. Dấu hiệu áp dụng nhiều lần đƣợc hiểu, quy phạm pháp luật luôn đƣợc các chủ thể áp dụng pháp luật lựa chọn làm cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện hoặc giải quyết những công việc cụ thể xảy ra trên thực tế, nên đƣợc áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần.
Còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ đƣợc thực hiện duy nhất một lần. Có nghĩa văn bản QPPL có khả năng tác động trong khoảng thời gian lâu dài. Thứ ba, VBQPPL được ban hành đúng hình thức pháp luật quy định Văn bản QPPL đƣợc ban hành đúng hình thức có nghĩa là đúng tên loại văn bản và đúng thể thức, kỹ thuật trình bày. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Thông tƣ liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ, Văn phòng Chính phủ hƣớng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản VBQPPL phải có đủ và trình bày đúng những yếu tố nhƣ: quốc hiệu; tên cơ quan ban hành; số, kí hiệu văn bản; địa danh, thời gian ban hành; tên văn bản; trích yếu nội dung; chữ kí; nơi nhận.
Nhƣ vậy, nếu văn bản đƣợc ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền nhƣng sử dụng tên loại văn bản không đúng quy định của pháp luật cũng không phải là văn 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com bản QPPL. Ví dụ: Chủ tịch UBND huyện ban hành công văn, hƣớng dẫn có chứa quy phạm pháp luật… Thứ tư, VBQPPL của UBND tỉnh được ban hành theo thủ tục, trình tự pháp luật quy định Xuất phát từ vai trò của văn bản quy phạm pháp luật, đối với hoạt động quản lý nhà nƣớc, từ yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã quy định một quy trình ban hành văn bản QPPL khá chặt chẽ. Theo đó, văn bản QPPL đƣợc ban hành với trình tự từ khâu lập chƣơng trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo, cho đến thông qua, ký, công bố công khai, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của Luật. Mặc dù văn bản đƣợc ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung hoàn toàn đúng quy định pháp luật nhƣng trong quá trình ban hành không tuân thủ đúng quy định về thủ tục, trình tự ban hành đều làm ảnh hƣởng đến chất lƣợng của văn bản QPPL.
Vì thế, những văn bản QPPL đƣợc ban hành không đúng thủ tục đều trở thành đối tƣợng bị xử lý.