CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NĂNG LỰC THỰC THI CÔNG VỤ CỦA CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Lý luận chung về công chức hành chính nhà nước và công vụ 1. Quan niệm và phân loại công chức 1. Công chức Đội ngũ công chức có vai trò hết sức quan trọng quyết định đến hiệu quả, hiệu lực thực thi công vụ của bất kỳ một nền hành chính nào trên thế giới.
Để thực thi công vụ, bất cứ quốc gia nào trên thế giới cũng sử dụng đội ngũ công chức và không ngừng chăm lo, bồi dưỡng để nâng cao năng lực thực thi công vụ của đội ngũ công chức. Có quốc gia, công chức được hiểu là đội ngũ làm việc trong các cơ quan hành pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước, thi hành pháp luật nhưng có quốc gia lại quan niệm công chức bao gồm cả những người làm việc trong cơ quan thực hiện cung cấp các dịch vụ công. Ở Nhật Bản, “công chức là người làm công việc Nhà nước, chịu trách nhiệm về những công việc chung của Nhà nước; do Nhà nước lựa chọn và bổ nhiệm; được trả lương từ ngân sách của Nhà nước” [17, tr. Ở Pháp, “công chức là những người làm công vụ được Nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên trong một công sở hay một công sở tự quản” [17, tr.
Theo quan niệm trên thì công chức ở Pháp có 3 loại là công chức trong các ngạch hành chính nhà nước, công chức thuộc cộng đồng lãnh thổ và công chức trực thuộc các công sở tự quản. Có thể nhận thấy được đặc điểm chung của công chức ở các quốc gia như sau: Công chức là những người làm việc trong bộ máy nhà nước được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ chức danh công vụ nhất định và được trả công từ nguồn ngân sách nhà nước. Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành và phát triển theo tiến trình lịch sử, mỗi thời kỳ khác nhau có quan niệm khác nhau về công chức. 5 Khái niệm công chức được nêu ra lần đầu tiên tại Điều 1, Sắc lệnh số 76/SL ngày 20 tháng 05 năm 1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ban hành Quy chế công chức, theo đó công chức là: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển dụng, giao giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định” [6, Điều 1].
Cùng với sự phát triển của đất nước, khái niệm công chức đã dần được quy định cụ thể, chi tiết hơn. Và đến năm 2019, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức số 52/2019/QH14. Theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức 2019 quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. [2, Khoản 1, Điều 1] Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, khóa luận tập trung nghiên cứu cụ thể nhóm đối tượng công chức hành chính nhà nước.
Từ đó, có thể đưa ra khái niệm như sau: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước, trong biên chế nhà nước và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Phân loại công chức 6 Phân loại công chức hành chính nhà nước được coi là một tất yếu của công tác quản lý nguồn nhân lực nói chung và đội ngũ công chức các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng. Đó là sự phân chia công chức các cơ quan hành chính nhà nước thành các ngạch, bậc khác nhau, theo những nguyên tắc nhất định. Việc phân loại công chức có vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động công vụ và trong công tác đào tạo, bồi dưỡng.
Bên cạnh đó, do tính đa dạng và phức tạp của hoạt động công vụ nên việc phân loại công chức hành chính nhà nước sẽ giúp cho việc xây dựng chương trình kế hoạch, chương trình đào tạo, bồi dưỡng theo nội dung yêu cầu công tác, nâng cao năng lực thực thi công vụ của công chức các cơ quan hành chính nhà nước. Do tính chất đặc thù của hoạt động công vụ, có thể phân loại công chức như sau: - Căn cứ vào ngạch bậc: + Công chức loại A gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao cấp hoặc tương đương. + Công chức loại B gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính hoặc tương đương. + Công chức loại C gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên hoặc tương đương.
+ Công chức loại D gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch cán sự hoặc tương đương và ngạch nhân viên. + Công chức ngạch khác theo quy định của Chính phủ. - Căn cứ vào vị trí công tác: + Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý: là những người được bầu hoặc bổ nhiệm giữ chức vụ lãnh đạo, chỉ đạo có thẩm quyền quản lý và được sử dụng một cách đầy đủ thẩm quyền ấy vào trong hoạt động quản lý, có nhiệm vụ hoạch định chủ trương, kế hoạch công tác và điều khiển quá trình thực hiện nó ở một cấp độ nào đó. Đối tượng này được quy hoạch đào tạo, bồi dưỡng cả về lý 7 luận chính trị lẫn nghiệp vụ chuyên ngành, có khả năng tổng hợp và khái quát cao.
+ Công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý: là những công chức chuyên môn, họ được đào tạo, bồi dưỡng trong các trường lớp, có khả năng chuyên môn, được tuyển dụng và giữ các chức vụ chuyên môn, nghiệp vụ trong cơ quan hành chính nhà nước. Ngoài ra, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước còn phân loại theo trình độ đào tạo hoặc theo cấp hành chính. Quan niệm và đặc điểm của công vụ 1. Công vụ Công vụ là một khái niệm rộng về phạm vi và có ý nghĩa quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước.
Công vụ bao gồm nhiều yếu tố hợp thành như thể chế công vụ, đội ngũ công chức, các cơ quan công quyền. Theo cách hiểu chung nhất: “Công vụ nghĩa là việc công” [24, tr. Ở đây, công vụ được hiểu nghĩa rất rộng, bao gồm tất cả công việc của Nhà nước giao mà không phân biệt là cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp hay tổ chức nào nên chưa xác định được chủ thể hoạt động công vụ là do cán bộ, công chức, viên chức hay do đối tượng nào thực hiện. Theo từ điển Thuật ngữ hành chính thì công vụ là một loại lao động mang tính quyền lực và pháp lý, có tính thường xuyên chuyên nghiệp và được đảm bảo bằng ngân sách nhà nước, chủ yếu do các các công chức nhà nước tiến hành và được điều chỉnh bằng ý chí thực hiện các chức năng quản lý nhằm ổn định, phát triển xã hội và đời sống nhân dân [23, tr.
Ở Việt Nam, do đặc thù riêng, các cơ quan của Đảng và tổ chức chính trị - xã hội là một hệ thống chính trị thống nhất dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Vì vậy công vụ không chỉ là hoạt động thuần túy của công chức nhân danh quyền lực công, mà còn được hiểu trong phạm vi rộng hơn. Theo đó, công vụ là hoạt động thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức làm việc 8 trong cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội. Để khẳng định tính đặc thù này, Điều 2, Luật Cán bộ, công chức (năm 2008) quy định hoạt động công vụ: “là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của luật này và các quy định có liên quan”.
Như vậy, cán bộ, công chức khi tham gia hoạt động công vụ phải tuân thủ các nghĩa vụ và có trách nhiệm thực hiện đúng quyền hạn được giao. Công vụ được xem là một loại lao động đặc thù để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, để thi hành pháp luật đưa pháp luật vào trong cuộc sống và để quản lý, sử dụng có hiệu quả công sản và ngân sách nhà nước để thực hiện nhiệm vụ do Nhà nước quy định. Tuy có nhiều quan niệm khác nhau về công vụ, điều này không có nghĩa là công vụ mang ý nghĩa và bản chất khác nhau mà do cách tiếp cận và xem xét từ nhiều khía cạnh khác nhau nên dẫn đến ý tưởng nhiều khi không đồng nhất về các yếu tố bao hàm trong khái niệm này. Nhìn chung, các khái niệm đều có sự thống nhất ở nội hàm chính.
Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài này, có thể đưa ra khái niệm công vụ như sau: Công vụ là một hoạt động mang tính quyền lực và pháp lý, do cán bộ, công chức nhà nước thực thi theo quy định của pháp luật để thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước trên tất cả các mặt của đời sống xã hội, phụng sự Tổ quốc, phục vụ nhân dân. Đặc điểm công vụ Thứ nhất, chủ thể thực thi hoạt động của công vụ phần lớn là cán bộ, công chức nhà nước. Thứ hai, mục tiêu hoạt động của công vụ là phụng sự Tổ quốc, phục vụ nhân dân, vì lợi ích của nhân dân và toàn xã hội; duy trì an ninh, đảm bảo an toàn, trật tự xã hội; thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội. Thứ ba, hoạt động công vụ mang tính quyền lực nhà nước, nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trong quản lý các lĩnh vực của đời 9 sống xã hội, phục vụ các nhu cầu chung của xã hội không vì mục đích lợi nhuận.
Hoạt động công vụ sử dụng nguồn ngân sách nhà nước hay quỹ công để hoạt động. Thứ tư, hoạt động công vụ mang tính thường xuyên, chuyên nghiệp, đảm bảo cho mọi hoạt động nhà nước được liên tục, ổn định, thực hiện trên các mặt của đời sống xã hội.