Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ BỒI DƯỠNG NĂNG LỰC THỰC THI CÔNG VỤ CHO CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Công chức cấp xã 1. Khái niệm công chức cấp xã Thuật ngữ “công chức” thường được hiểu một cách khái quát là những người được nhà nước tuyển dụng, nhận một công việc hoặc một nhiệm vụ nhất định, do Nhà nước trả lương và có nghĩa vụ, bổn phận phục vụ nhân dân, phục vụ nhà nước theo các quy định của pháp luật. Tuy nhiên, phạm vi xác định công chức là khác nhau đối với mỗi quốc gia khác nhau, phụ thuộc vào thể chế chính trị, hệ thống pháp luật, cách thức tổ chức bộ máy và lịch sử, văn hóa dân tộc mỗi quốc gia.
Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành, phát triển và hoàn thiện gắn liền với sự phát triển của nền hành chính nhà nước. Khái niệm công chức lần đầu tiên được đề cập đến trong văn bản của Nhà nước là Sắc lệnh 76/SL về Quy chế Công chức Việt Nam do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký. Trước đó, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh 188/SL Quy định về các hạng công chức, đó cũng được coi như văn bản pháp lý khởi đầu cho việc xây dựng đội ngũ công chức sau này của Nhà nước ta. Tại Điều 1 của Sắc lệnh 76/SL quy định: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển dụng để giữ chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”.
Theo quan niệm này thì công chức ở đây là những: Công dân của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa; do chính quyền nhân dân tuyển dụng; giữ chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ. Như vậy, những người làm việc trong các cơ quan nhà 8 nước khác không gọi là công chức. Quan niệm này cũng giống quan niệm của một số nước, chỉ coi những người giữ những công việc thường xuyên trong các cơ quan hành chính nhà nước mới là công chức[20, tr. Luật Cán bộ công chức số 22/2008/QH12 ngày 13/11/2008 của Quốc hội quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”[36, tr.
Cũng theo Luật này, công chức cấp xã được định nghĩa như sau: Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”[ 36, tr. Công chức cấp xã làm công tác chuyên môn, giúp Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý trên các lĩnh vực, bao gồm: Trưởng Công an; Chỉ huy trưởng quân sự; Văn phòng - Thống kê; Địa chính - Xây dựng - Đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc Địa chính - Nông nghiệp - Xây dựng và Môi trường (đối với xã); Tài chính - Kế toán; Tư pháp - Hộ tịch; Văn hóa - Xã hội. 9 Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ quy định về số lượng CBCC cấp xã được bố trí theo loại đơn vị hành chính cấp xã: Xã loại 1 không quá 25 người, Xã loại 2 không quá 23 người, Xã loại 3 không quá 21 người (bao gồm cả CBCC được luân chuyển, điều động, biệt phái về cấp xã) [ 13, tr. Đặc điểm của công chức cấp xã: Công chức cấp xã có những đặc điểm cơ bản của đội ngũ cán bộ, công chức trong nền công vụ Việt Nam.
Tuy nhiên, do vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã nên đội ngũ công chức cấp xã có những đặc điểm mang tính đặc thù như sau: Công chức cấp xã là người trực tiếp làm việc với người dân. Mọi đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước đều do đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã phổ biến, triển khai để nhân dân hiểu rõ và thi hành. Công chức cấp xã thường hội tụ đủ các vai trò khác nhau mà họ phải thể hiện như: công dân; đồng hương, bà con, họ hàng; người đại diện của cộng đồng; đại diện cho Nhà nước. Những vai trò này vừa có tính thống nhất, vừa có tính mâu thuẫn, xung đột trong mỗi hoàn cảnh, ít nhiều có tác động, chi phối hoạt động công vụ của họ, nhất là trong việc giải quyết những vấn đề có liên quan đến mối quan hệ giữa các lợi ích cá nhân - cộng đồng - Nhà nước.
Hoạt động thực thi công vụ của công chức cấp xã mang tính đa dạng, phức tạp. Họ phải giải quyết tất cả các công việc trong đời sống xã hội ở địa phương, mang tính thường xuyên để đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của người dân. Hiện nay, trình độ của công chức cấp xã đã từng bước được nâng lên. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều bất cập về trình độ văn hoá, nhận thức, năng lực 10 thực thi công vụ, đặc biệt là công chức ở các xã vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số.
Tiêu chuẩn chung của công chức cấp xã: Theo Nghị định số 112/2011/NĐ-CP ngày 05/12/2011 của Chính phủ về công chức xã, phường, thị trấn[16] và Thông tư số 06/2012/TT-BNV ngày 30/10/2012 của Bộ Nội vụ [8] hướng dẫn về chức trách, tiêu chuẩn cụ thể, nhiệm vụ và tuyển dụng công chức xã, phường, thị trấn thì công chức cấp xã phải đảm bảo các tiêu chuẩn: Thứ nhất, về lý luận chính trị, công chức cấp xã phải hoàn thành lớp đào tạo, bồi dưỡng lý luận chính trị theo chương trình đối với với chức danh công chức cấp xã hiện đảm nhiệm. UBND tỉnh xem xét quyết định thời gian để công chức cấp xã mới được tuyển dụng phải hoàn thành lớp đào tạo, bồi dưỡng lý luận chính trị. Yêu cầu của tiêu chuẩn này, công chức cấp xã cần phải hiểu biết về lý luận chính trị, nắm vững quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước, biết được định hướng chính trị của Đảng, mục tiêu quản lý của Nhà nước trong từng thời kỳ, xây dựng lập trường, quan điểm đúng đắn trong quá trình giải quyết công việc của công dân, tổ chức theo đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Thứ hai, về trình độ chuyên môn, công chức phải tốt nghiệp trung cấp chuyên nghiệp trở lên của ngành đào tạo phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ của chức danh công chức đang đảm nhiệm.
Đối với các xã đã được cơ quan có thẩm quyền công nhận thuộc khu vực miền núi, biên giới, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì phải tốt nghiệp từ sơ cấp chuyên môn trở lên. Tiêu chuẩn này do UBND cấp tỉnh căn cứ vào điều kiện cụ thể của địa phương mình ban hành ngành đào tạo phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ của từng chức danh công chức cấp xã, cũng như việc giảm một cấp về trình độ chuyên môn đối với công chức làm việc tại 11 các xã đã được cơ quan có thẩm quyền công nhận thuộc khu vực miền núi, biên giới, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn. Riêng đối với công chức là Trưởng Công an xã thì theo Pháp lệnh Công an xã 2008 và Nghị định 73/2009/NĐ-CP ngày 7/9/2009 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Công an xã không quy định bắt buộc về trình độ chuyên môn của Trưởng Công an xã mà quy định Trưởng Công an xã phải là người đã học xong chương trình trung học phổ thông trở lên (có bằng tốt nghiệp hoặc có giấy chứng nhận đã học hết chương trình trung học phổ thông do cơ quan có thẩm quyền cấp) và đã được đào tạo, bồi dưỡng, huấn luyện tại Trung tâm huấn luyện và bồi dưỡng nghiệp vụ của Công an tỉnh hoặc các Trường Trung học Cảnh sát nhân dân, Trung học An ninh nhân dân. Đối với công chức Chỉ huy trưởng Quân sự xã, theo quy định của Luật dân quân tự vệ 2009 thì Chỉ huy trưởng Ban chỉ huy quân sự xã phải được đào tạo đạt trình độ trung cấp chuyên nghiệp ngành quân sự cơ sở trở lên.
Thứ ba, về quản lý nhà nước, công chức phải hoàn thành lớp đào tạo, bồi dưỡng quản lý hành chính nhà nước theo chương trình đối với chức danh công chức cấp xã hiện đảm nhiệm. UBND tỉnh xem xét quyết định thời gian để công chức cấp xã mới được tuyển dụng phải hoàn thành lớp đào tạo, bồi dưỡng quản lý hành chính nhà nước. Thứ tư, về trình độ tin học, công chức phải có chứng chỉ tin học văn phòng trình độ A trở lên. Thứ năm, về tiêu chuẩn tiếng dân tộc thiểu số: Ở địa bàn công tác phải sử dụng tiếng dân tộc thiểu số trong hoạt động công vụ thì phải biết thành thạo tiếng dân tộc thiểu số phù hợp với địa bàn công tác đó; nếu khi tuyển dụng mà chưa biết tiếng dân tộc thiểu số thì sau khi tuyển dụng phải hoàn thành lớp học tiếng dân tộc thiểu số phù hợp với địa bàn công tác được phân 12 công.
Với tiêu chuẩn này, UBND tỉnh xem xét quyết định thời gian để công chức cấp xã mới tuyển dụng phải lớp học tiếng dân tộc thiểu số. Tóm lại, việc bồi dưỡng để đáp ứng yêu cầu tiêu chuẩn chức danh công chức cấp xã là nhiệm vụ thường xuyên của các cơ quan, tổ chức quản lý và sử dụng công chức. Nếu công chức cấp xã không được đào tạo đạt tiêu chuẩn thì hạn chế rất nhiều đến hoạt động của chính quyền cơ sở và khó khăn về việc đáp ứng yêu cầu của xã hội, nhất là trong giai đoạn hiện nay.