Chương 1. Những vấn đề chung về thi hành pháp luật và thi hành Luật Tổ chức Chính quyền địa phƣơng ở đơn vị hành chính cấp huyện. Thực trạng việc thi hành Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng ở đơn vị hành chính cấp huyện - Từ thực tiễn huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội. Phƣơng hƣớng và giải pháp nâng cao việc thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng ở đơn vị hành chính cấp huyện và chính quyền địa phƣơng huyện Gia Lâm.
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THI HÀNH PHÁP LUẬT VÀ THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN 1. Những vấn đề chung về thi hành pháp luật 1. Khái niệm về thi hành pháp luật Con ngƣời với tƣ cách là một một thực thể xã hội đƣợc hình thành bởi xã hội, quan hệ xã hội. Và, xã hội cũng sẽ không tồn tại, phát triển nếu không có sự giao tiếp giữa ngƣời với ngƣời bằng ngôn ngữ.
Vì vậy, để có cơ sở tiếp cận khái niệm THPL trƣớc hết cần tiếp cận nội dung này dƣới góc độ ngôn ngữ: Theo Từ điển Dictionary of law - 8.000 terms clearly defined (Ấn bản đầu tiên đƣợc xuất bản tại Anh vào năm 1986), định nghĩa “thi hành pháp luật là hoạt động đảm bảo rằng luật pháp được tuân theo” [133, tr. Với cách định nghĩa này thì có thể hiểu thi hành pháp luật (THPL) là các hoạt động xử lý các hành vi trái pháp luật và bảo đảm hiệu lực các quy định pháp luật trong thực tế. Ở Việt Nam, theo Bộ Tƣ pháp (2006) - Từ điển Luật học của Viện Khoa học pháp lý, định nghĩa “thi hành pháp luật là hình thức thực hiện pháp luật một cách chủ động. Chủ thể pháp luật phải thực hiện một thao tác nhất định mới có thể thực hiện pháp luật được” [105, tr 758].
Và, thực hiện pháp luật là hành vi của chủ thể đƣợc tiến hành phù hợp với quy định, với yêu cầu của pháp luật, tức là không trái, không vƣợt quá khuôn khổ mà pháp luật quy định. Thực hiện pháp luật có thể là một xử sự có tính chủ động, đƣợc tiến hành bằng một thao tác nhất định nhƣng đó cũng có thể là một xử sự có tính thụ động, tức là không tiến hành xử sự bị pháp luật cấm. Thực hiện pháp luật có bốn hình thức: - Tuân thủ pháp luật là hình thức thực hiện pháp luật một cách thụ 10 động, thể hiện ở sự kiềm chế của chủ thể để không vi phạm các quy định cấm đoán của pháp luật; - Thi hành pháp luật; - Sử dụng pháp luật là khả năng của các chủ thể pháp luật có thể sử dụng khai thác hay không sử dụng, khai thác, hƣởng quyền mà luật dành cho mình; - Áp dụng pháp luật là hoạt động của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền dựa trên các quy định pháp luật để giải quyết, xử lý những vấn đề thuộc trách 39 nhiệm của mình. Từ điển tiếng Việt năm 2011 do Hoàng Phê chủ biên, định nghĩa “thi hành pháp luật là làm các quy phạm do nhà nước ban hành có hiệu lực nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, bảo vệ trật tự xã hội” [98, tr.
Trong đó, - Pháp luật là những quy phạm hành vi do nhà nƣớc ban hành, mọi công dân buộc phải tuân theo, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội và bảo vệ trật tự xã hội; - Thi hành là làm cho thành có hiệu lực điều đã đƣợc chính thức quyết định; - Thực hiện là làm cho trở thành sự thật bằng những việc làm hoặc hành động cụ thể hoặc làm theo trình tự, phép tắc nhất định. Nhƣ vậy, dƣới góc độ ngôn ngữ nội hàm của khái niệm thi hành pháp luật là hoạt động đảm bảo hiệu lực các quy phạm pháp luật trong thực tế. Nội hàm này là cơ bản thống nhất và đƣợc dùng không phân biệt giữa thi hành pháp luật và thực hiện pháp luật trong ngôn ngữ quốc tế cũng nhƣ Việt Nam. Thời điểm hiện tại, ở Việt Nam về “thi hành pháp luật” có hai quan điểm: Quan điểm thứ nhất, THPL là một trong bốn hình thức của thực hiện pháp luật.
Quan điểm này đƣợc phổ biến trong các giáo trình lý luận nhà nƣớc và pháp luật của một số cơ sở đào tạo luật nhƣ Đại học Luật Hà Nội, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội… theo đó, thực hiện pháp luật là quá trình hoạt động có mục đích làm cho những quy định của pháp luật đi vào cuộc sống, trở thành những hành vi hợp pháp của các chủ thể pháp luật thông qua 11 bốn hình thức: Tuân theo (tuân thủ), thi hành (chấp hành), sử dụng và áp dụng pháp luật. Quan điểm thứ hai, THPL là mọi hoạt động nhằm đƣa pháp luật vào cuộc sống, biến quy định pháp luật trở thành hành vi của các chủ thể. Và, đƣợc xem là công đoạn nối liền, tiếp nối quá trình xây dựng pháp luật của nhà nƣớc. Quan điểm này đã đƣợc thể chế hóa bằng các VBQPPL nhƣ: - Hiến pháp năm 1946 quy định: Chính phủ có quyền “thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện”, Ủy ban hành chính có trách nhiệm “thi hành các mệnh lệnh của cấp trên” [Điều 52, Điều 59].
- Hiến pháp năm 1992 quy định: Chính phủ có trách nhiệm “bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật”, Thủ tƣớng Chính phủ có thẩm quyền “Căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó” [Khoản 2, Điều 11, Điều 115]. - Hiến pháp năm 2013 quy định: Chính phủ “tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”, Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức thi hành pháp luật”, “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng. ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”, Bộ trưởng “chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc”, “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương”, “Ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương” [Điều 96, Điều 98, Điều 99, Điều 100, Điều 112, Điều 114]. 12 THPL trong trƣờng hợp này là hình thức để nhà nƣớc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, là quá trình hoạt động có mục đích, có lý trí, có ý chí của các cơ quan nhà nƣớc và những ngƣời có trách nhiệm, quyền hạn để pháp luật đi vào cuộc sống (các quy định pháp luật trở thành hành vi thực tế, hợp pháp của các chủ thể pháp luật) nhằm đạt đƣợc những mục đích điều chỉnh pháp luật vì lợi ích mỗi cá nhân cũng nhƣ của cả cộng đồng, xã hội.
Đối với các tổ chức và cá nhân không phải nhà nƣớc thì THPL là việc họ sử dụng quyền và làm nghĩa vụ pháp lý của mình. Bên cạnh đó, khi THPL, các cơ quan nhà nƣớc phải tuân thủ đầy đủ các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc. THPL của cơ quan nhà nƣớc luôn gắn liền với chế độ trách nhiệm pháp lý (trƣớc Nhà nƣớc và trƣớc Nhân dân). THPL chủ yếu do các cơ quan hành pháp tiến hành, do vậy, nó gắn liền với chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nƣớc nhƣ chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, UBND các cấp, sở, phòng, ban… THPL vừa là sự điều chỉnh chung (ban hành các văn bản quy định chi tiết, hƣớng dẫn thi hành) vừa là sự điều chỉnh riêng (ban hành các quyết định cá biệt, các văn bản áp dụng pháp luật).
Do vậy, nó vừa do tập thể tiến hành, vừa do cá nhân có thẩm quyền tiến hành. THPL là hoạt động mang tính chủ động, sáng tạo và trong cơ chế điều chỉnh pháp luật thì cơ quan nhà nƣớc là chủ thể ban hành pháp luật, THPL và tổ chức cho các chủ thể khác thi hành, luôn chịu sự kiểm soát cả bên trong lẫn bên ngoài bộ máy nhà nƣớc. Khái niệm THPL ở trƣờng hợp này đƣợc hiểu theo nghĩa rộng là “đƣa pháp luật vào cuộc sống” và đảm bảo thực thi bằng cơ chế hiệu quả nhất. THPL chính là quá trình chủ thể pháp luật (tổ chức và cá nhân) khi gặp phải tình huống thực tế mà pháp luật đã dự liệu, trên cơ sở nhận thức của mình chuyển hóa một cách sáng tạo các quy định pháp luật vào tình huống cụ thể của cuộc sống thông qua hành vi hợp pháp của mình.
Nói cách khác, những đòi hỏi, cấm đoán, hay cho phép của pháp luật đối với các tổ chức, cá nhân đã đƣợc biểu hiện thành các 13 hành vi thực tế sử dụng quyền, thực hiện nghĩa vụ của các chủ thể pháp luật thì đó là THPL. Về bản chất, THPL là những hành vi không trái pháp luật, nằm trong giới hạn cho phép của pháp luật (hành vi hợp pháp), phù hợp với những quy phạm pháp luật của chủ thể pháp luật trong xã hội. Trên cơ sở kế thừa và phát triển các quan niệm, quan điểm của các nhà khoa học trong và ngoài nƣớc về khái niệm thi hành pháp luật, nhất là quan điểm thứ hai về thi hành pháp luật ở Việt Nam, có thể hiểu thi hành pháp luật là hành vi hợp pháp của chủ thể pháp luật trong quá trình hiện thực hóa hoặc đảm bảo hiệu lực các quy định pháp luật trong đời sống xã hội. Đặc điểm về thi hành pháp luật Một là, THPL là hoạt động pháp luật phát sinh trên cơ sở thực tiễn xã hội, hoàn thiện hệ thống pháp luật và bảo đảm pháp luật phục vụ tốt nhất cho con ngƣời và sự phát triển bền vững của quốc gia, dân tộc.
THPL trong thực tiễn chính là làm rõ tính quyết định của xã hội đối với cơ chế tác động của pháp luật đến xã hội và ngƣợc lại, bởi vì các quy phạm pháp luật đƣợc hình thành trên cơ sở của các quan hệ thực tế đang tồn tại.