phần mở đầu và kết luận thì đề tài có kết cấu thành 3 chương: Chƣơng 1: Lý luận chung về công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính. Chƣơng 2: Thực trạng soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại Trung tâm Lưu trữ Quốc gia III. Chƣơng 3: Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại Trung tâm Lưu trữ Quốc gia III. 10 Chƣơng 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ CÔNG TÁC S OẠN THẢO VÀ BAN H ÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH 1.
Những khái niệm cơ bản về văn bản 1. Văn bản Văn bản là sản phẩm của hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ ở dạng viết. Số lượng câu trong văn bản là không giới hạn, đó có thể là một câu như: “uống nước nhớ nguồn” hoặc nhiều câu như một bài văn, bài thơ, bài báo,…. Văn bản luôn phải đảm bảo: tính trọn vẹn về nội dung, tính hoàn chỉnh về mặt hình thức và tính liên kết chặt chẽ.
Hơn thế, văn bản luôn hướng tới một mục đích giao tiếp nhất định. Bàn về khái niệm văn bản đã có rất nhiều ý kiến khác nhau của các nhà nghiên cứu: Theo nhóm tác giả Nguyễn Quang Ninh và Hồng Dân viết trong cuốn Tiếng Việt thực hành cho rằng: “Văn bản là một thể hoàn chỉnh về hình thức, trọn vẹn về nội dung, thống nhất về cấu trúc, độc lập về giao tiếp, dạng tồn tại điển hình của văn bản là dạng viết.” [5; 15] Tác giả Bùi Khắc Việt lại quan niệm “Văn bản là sản phẩm của lời nói, được thể hiện bằng hình thức viết. Tuy nhiên, văn bản không phải đơn thuần là tổng số những từ ngữ, những câu nói được ghi lên giấy mà là kết quả tổ chức có ý thức của quá trình sáng tạo, nhằm thực hiện một mục tiêu nào đó.” [1;10] Tác giả Vương Đình Quyền lại nhìn nhận khái niệm “Văn bản” dưới góc độ văn bản học với nghĩa rộng nhất là “Văn bản là vật mang tin được ghi bằng ký hiệu ngôn ngữ nhất định.” [29; 45] Với khái niệm này, ta có thể hiểu văn bản chính là phương tiện mang tin và truyền đạt thông tin với ký hiệu ngôn ngữ có thể bằng chữ viết hoặc là những dấu hiệu mang tính quy ước nhất định. Cùng với đó, tác giả cũng tiếp tục nhìn nhận văn bản ở góc độ hành chính học với nghĩa hẹp hơn “Văn bản là khái niệm dùng để chỉ công văn, giấy tờ hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức.” [29; 47] 11 Căn cứ vào nội dung, đối tượng nghiên cứu, tác giả lựa chọn sử dụng khái niệm “Văn bản” mà tác giả Vương Đình Quyền đưa ra để phục vụ cho khóa luận, theo đó có thể hiểu: “Văn bản là vật mang tin được ghi bằng ký hiệu ngôn ngữ nhất định, dùng để chỉ các loại công văn, giấy tờ hình thành trong hoạt động của cơ quan, tổ chức” [29; 45-47], mà cụ thể ở đây là Trung tâm Lưu trữ Quốc gia III.
Văn bản quản lý, văn bản quản lý nhà nước 1. Văn bản quản lý Văn bản quản lý được hiểu là phương tiện dùng để ghi chép, truyền đạt thông tin hình thành trong hoạt động quản lý của cơ quan, tổ chức. Văn bản quản lý nhà nước Có rất nhiều quan niệm khác nhau về khái niệm “Văn bản quản lý nhà nước”, cho đến nay vẫn chưa có sự thống nhất về khái niệm trong các công trình nghiên cứu của các tác giả. Theo tác giả Vương Đình Quyền: “Văn bản quản lý nhà nước là văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành dùng để ghi chép, truyền đạt các quyết định quản lý và các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý theo đúng thể thức, thủ tục và thẩm quyền luật định.” [29; 48] Với khái niệm nêu trên có thể hiểu: Văn bản quản lý nhà nước được ban hành bởi các cơ quan của Nhà nước.
Đây là công cụ để phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước mà trước hết là dùng để ban hành các quyết định quản lý. Việc ban hành văn bản phải tuân theo đúng thể thức, thủ tục và thẩm quyền do luật định. Như vậy, có thể hiểu văn bản quản lý nhà nước “là những quyết định và thông tin quản lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân.” [4; 9] 12 Phân loại văn bản quản lý nhà nước: Có rất nhiều tiêu chí để phân loại văn bản quản lý nhà nước như phân loại theo chủ thể ban hành văn bản, theo nguồn gốc văn bản, theo nội dung và phạm vi sử dụng, theo tính chất cơ mật và phạm vi phổ biến, theo hiệu lực pháp lý hoặc theo mức độ chính xác của văn bản. Dựa theo tiêu chí phân loại là hiệu lực pháp lý thì văn bản quản lý nhà nước bao gồm: văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính.
Căn cứ theo Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản có chứa quy phạm, pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật.” Tác giả Vương Đình Quyền cho r ằng: “Văn bản hành chính là loại văn bản quản lý nhà nước không mang tính quy phạm được dùng để quy định, quyết định, phản ánh, thông báo tình hình, trao đổi công việc và xử lý các vấn đề cụ thể khác của hoạt động quản lý.” [29; 66-67] Văn bản quản lý nhà nước có các đặc điểm cơ bản sau: Thứ nhất, văn bản này được ban hành dưới danh nghĩa cơ quan hoặc người đứng đầu cơ quan. Thứ hai, văn bản thể hiện được ý chí của giai cấp cầm quyền – giai cấp công nhân và mang tính quyền lực đơn phương. Thứ ba, văn bản có thể thức thống nhất do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định nhằm đảm bảo hiệu lực, hiệu quả thi hành cho văn bản và tạo sự thống nhất giữa các loại văn bản giống nhau của các cơ quan ban hành.
Thứ tư, văn bản được ban hành theo trình tự, thủ tục, ngôn ngữ được quy định cụ thể bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm đảm bảo kỷ cương trong ban hành văn bản. 13 Thứ năm, văn bản quản lý nhà nước chịu sự quản lý và được đảm bảo thực hiện bởi Nhà nước. Trong phạm vi nghiên cứu của khóa luận, tôi tập trung nghiên cứu về công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại Trung tâm Lưu trữ Quốc gia III trong giai đoạn 2013-2017. Tác giả lựa chọn giai đoạn 2013-2017 để thực hiện đề tài một phần vì điều kiện cho phép khảo sát của cơ quan, bên cạnh đó là do thời gian làm và nộp khóa luận vào tháng 3 năm 2018 nên việc khảo sát ba tháng đầu năm 2018 còn quá ít số lượng văn bản ban hành và văn thư cơ quan chưa in “Sổ quản lý văn bản đi” năm 2018 mà vẫn đang quản lý trực tiếp trên phần mềm.
Hơn nữa trong giai đoạn từ năm 2013 đến 2017, Trung tâm có sự thay đổi về nhân sự trong ban lãnh đạo cụ thể là Giám đốc Trung tâm qua đó tạo điều kiện tốt để so sánh sự quan tâm của ban lãnh đạo Trung tâm tới công tác này. Trong các phần tiếp theo, khóa luận chỉ tập trung đi sâu vào tìm hiểu về văn bản hành chính. Văn bản hành chính Văn bản hành chính là loại văn bản được sử dụng phổ biến trong tất cả các cơ quan, tổ chức. Đây là một nội dung cấu thành của văn bản quản lý nhà nước.
Hiện nay vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau khi bàn về khái niệm “Văn bản hành chính”. Tác giả Nguyễn Minh Phương cho rằng: “Văn bản hành chính là những loại văn bản do cơ quan, tổ chức ban hành để trao đổi, giải quyết, đề nghị, phản ánh một vấn đề, một công việc nào đó theo quy định của pháp luật.” [15; 7] Trong cuốn sách Giáo trình kỹ thuật soạn thảo văn bản kinh tế và Quản trị kinh doanh, tác giả Lương Văn Úc có đề cập: “Văn bản hành chính là những văn bản mang tính thông tin điều hành nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc,… của cơ quan nhà nước; văn bản hành chính bao gồm nhiều hình thức văn bản khác nhau, điển hình là thông cáo, thông báo, biên bản, công văn, công điện, giấy đi đường, giấy nghỉ phép, giấy giới thiệu, phiếu gửi,…” [6; 149] Tác giả Ngô Sỹ Trung lại quan niệm: “Văn bản hành chính là các thông tin quản lý thành văn được hình thành trong hoạt động quản lý, điều hành của các tổ chức tham gia quản lý xã hội.” [10; 6] 14 Như vậy có thể hiểu “Văn bản hành chính là loại văn bản quản lý nhà nước không mang tính quy phạm được dùng để quy định, quyết định, phản ánh, thông báo tình hình, trao đổi công việc và xử lý các vấn đề cụ thể khác của hoạt động quản lý.” [29; 66-67] Đặc điểm của văn bản hành chính: Thứ nhất, mọi cơ quan, tổ chức trong quá trình tham gia các hoạt động quản lý xã hội đều có quyền ban hành văn bản hành chính. Thứ hai, văn bản hành chính thường được áp dụng một lần, có phạm vi điều chỉnh tương đối hẹp (thường trong phạm vi của cơ quan, tổ chức hoặc các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan) và ít đối tượng thi hành. Trong một số trường hợp (như các quy chế, quy định, nội quy của cơ quan, tổ chức) được áp dụng nhiều lần, phạm vi điều chỉnh trong toàn cơ quan, tổ chức, áp dụng đối với nhiều đối tượng.
Thứ ba, văn bản hành chính sử dụng ngôn ngữ và văn phong hành chính. Thứ tư, văn bản hành chính được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định và có thể thức thống nhất nhằm đảm bảo tính hiệu quả và hiệu lực thi hành văn bản. Phân loại văn bản hành chính Văn bản hành chính bao gồm hai loại sau: 1.