Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢ N HÀNH CHÍNH 1. Khái quát về công tác soạn thảo và ban hành văn bản 1. Văn bản Từ xưa cho đến nay, giao tiếp là nhu cầu không thể thiếu của con người và được thực hiện bằng nhiều phương tiện khác nhau.
Trong đó, ngôn ngữ là phương tiện quan trọng nhất. Hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ có thể diễn ra dưới hình thức giao tiếp bằng ngôn ngữ viết hoặc hình thức giao tiếp bằng ngôn ngữ nói. Sản phẩm của quá trình giao tiếp ngôn ngữ nói được gọi là diễ n ngôn, còn sản phẩ m của quá trình giao tiếp bằng chữ viết chính là văn bản. Văn bản theo tiếng Latinh là actur có nghĩa là hành động.
Văn bả n thể hiện ý chí của cơ quan nhà nước ban hành văn bản là phương tiện chủ yếu để giao dịch, lãnh đạo, điều hành và quản lý. Theo Tài liệu bồi dưỡng ngạch chuyên viên, Hà Nội, 2018: Cách tiếp cận từ góc độ ngôn ngữ “Văn bản là một chỉnh thể của các đơn vị ngôn ngữ được liên kết với nhau theo những quy tắc nhất định nhằm truyền tải một thông tin trọn vẹn và đáp ứng một mục đích giao tiếp nhất định”. Cách tiếp cận từ góc độ quản lý “Văn bản là phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin bằng một ngôn ngữ hay một ký hiệu nhất định”.295] Từ điển tra cứu nghiệp vụ Quản trị văn phòng - Văn thư - Lưu trữ Việt Nam, Hà Nội, 2015: “Văn bản là vật mang tin thành văn được truyền đạt bằng ngôn ngữ hoặc ký hiệu, hình thành qua hoạt động xã hội, được trình bày theo thể thức nhất định”. Khoản 1, Điều 3, Nghị định 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 của Chính phủ: “Văn bản là thông tin thành văn được truyền đạt bằng ngôn ngữ 8 hoặc ký hiệu, hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức và được trình bày đúng thể thức, kỹ thuật theo quy định”.
Như vậy, ta thấy có rất nhiều định nghĩa về văn bản, tuy nhiên tác giả thống nhất sử dụng khái niệm: “Văn bản là thông tin thành văn được truyền đạt bằng ngôn ngữ hoặc ký hiệu, hình thành trong hoạt động c ủa các cơ quan, tổ chức và được trình bày đúng thể thức, kỹ thuật theo quy định”. Thông tin thành văn được hiểu là tập hợp những sự kiện xảy ra được ghi nhận lại trong văn bản và được viết ra bởi các cơ quan, tổ chức; Ngôn ngữ được sử dụng trong văn bản là tiếng Việt, không được sử dụng từ địa phương, từ ngữ cổ và từ ngữ thông tục; Được sử dụng những ký hiệu nhất định như chữ viết tắt tên loại văn bản, các dấu gạch nối (-), gạch chéo (/)… và trình bày theo đúng thể thức và kỹ thuật được quy định rất rõ trong Nghị định 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 về công tác văn thư. Văn bản hành chính Khái niệm về văn bản hành chính ở nước ta đang có những cách diễn đạt khác nhau trong các công trình nghiên cứu khoa học và các văn bản pháp luật của nhà nước. Cụ thể: Trong cuốn “Phương pháp soạn thảo và ban hành văn bản hành chính”, tác giả Nguyễn Minh Phương: “Văn bản hành chính là những loại văn bản do cơ quan, tổ chức ban hành để trao đổi, giải quyết, đề nghị, phản ánh một vấn đề, một công việc nào đó theo quy định của pháp luật”.
Theo tác giả Ngô Sĩ Trung trong cuốn “Soạn thảo văn bản hành chính” tác giả đã đề cập đến khái niệm văn bản hành chính: “Văn bản hành chính là các thông tin quản lý thành văn được hình thành trong hoạt động quản lý, điều hành của các tổ chức tham gia quản lý xã hội”. Theo Từ điển tra cứu nghiệp vụ Quản trị văn phòng - Văn thư - Lưu trữ Việt Nam, Hà Nội, 2015: “Văn bản hành chính là văn bản do cơ quan, tổ chức ban hành để quản lý, điều hành, giải quyết các công việc thuộc trách nhiệ m do pháp luật quy định”. 9 Khoản 3, Điều 3, Nghị định 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 của Chính phủ: “Văn bả n hành chính là văn bản hình thành trong quá trình chỉ đạo, điều hành, giải quyết công việc của các cơ quan, tổ chức”. Như vậy, văn bản hành chính là loại văn bản hình thành trong các cơ quan, tổ chức (tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp) được sử dụng để giải quyết những công việc có tính nghiệp vụ như: phản ánh tình hình, giao dịch, giải quyết công việc cụ thể, hướng dẫn, trao đổi, thông báo, nhắc nhở, đôn đốc… Văn bả n hành chính có vai trò chủ yếu là cụ thể hóa văn bản quy phạm pháp luật, hướng dẫn cụ thể các chủ trương, chính sách của nhà nước, hỗ trợ cho quá trình quản lý hành chính nhà nước và thông tin pháp luật.
Đặc điểm của văn bản hành chính - Về tác giả ban hành văn bản Văn bản hành chính là nhóm văn bản được dùng để truyền đạt thông tin trong hoạt động quản lý của một cơ quan như thông báo về một chủ trương, một quyết định về nhân sự, báo cáo kết quả hoạt động, ghi chép các ý kiến và kết luận trong các hội nghị, thông tin giao d ịch giữa các cơ quan với nhau hoặc giữa cơ quan, tổ chức với công dân…Đây là nhóm văn bả n chiếm tỷ trong lớn trong tổng số văn bản do các cơ quan, tổ chức ban hành. Văn bản hành chính do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành bao gồm các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp… Văn bản hành chính thường được áp dụng một lần có phạm vi điều chỉnh hẹp và chỉ áp dụng đối với một hoặc một nhóm đối tượng. - Về nội dung văn bản Nội dung truyền đạt của văn bản hành chính chủ yếu là thông tin quản lý mang tính đa chiều. Để quản lý chặt chẽ hoạt động của các cơ quan, tổ chức cấp dưới thì cơ quan, tổ chức cấp trên phải ban hành các quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của cấp dưới.
Trong quá 10 trình hoạt động c ủa mình, các cơ quan, tổ chức cấp dưới trong từng thời gian cụ thể phải xây dựng quy hoạch, kế hoạch công tác và báo cáo tình hình thực hiện các công việc cho cơ quan, tổ chức cấp trên. Các văn bản trao đổi giữa cấp trên, cấp dưới và các cơ quan ngang cấp đó là những văn bản hành chính phục vụ công tác quản lý rất phổ biến và quan trọng của các cơ quan, tổ chức. Văn bản hành chính còn dùng để truyền đạ t thông tin giữa các cơ quan ngang cấp, ngang quyền với nhau và giữa các cơ quan vớ i tổ chức, cá nhân có liên quan đến giao tiếp hành chính. Nội dung văn bản hành chính khi ban hành phải phù hợp với quy định của nhà nước và của cơ quan.
Chức năng của văn bản Văn bản quản lý nhà nước nói chung và văn bản hành chính nói riêng có rất nhiều chức năng. Khi soạn thảo văn bản hành chính lựa chọn được các chức năng phù hợp sẽ giúp cho việc ban hành văn bản nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của văn bản được nâng cao. Văn bản hành chính có một số chức năng cơ bản: - Chức năng thông tin Đây là chức năng tổng quát nhất của văn bản quản lý nói chung. Bởi vì như chúng ta đã biết, các hình thức ghi nhận thông tin, lưu trữ thông tin và truyền đạt thông tin là rất phong phú và đều có thể thực hiện các chức năng này.
Tuy nhiên, trong hoạt động quản lý, văn bản quản lý nhà nước vẫn là phương tiện chủ yếu với những đặc trưng riêng. Truyền đạt thông tin quản lý qua văn bản được xem là hình thức thuận lợi và đáng tin cậy nhất. Đặc biệt, chức năng thông tin đóng một vai trò quan trọng và có hiệu quả là sự sao chép và truyền đạt thông tin kết hợp với truyền đạt bằng các phương tiện hiện đại. Chức năng thông tin của văn bản quản lý nhà nước được thể hiện ở các mặt như: Đề cập đến các thông tin quản lý, truyền đạt thông tin quản lý từ nơi này đến nơi khác trong hệ thống quản lý hoặc từ cơ quan đến nhân dân, giúp cho các cơ quan thu nhận những thông tin cần cho công việc quản lý.
11 Giúp các cơ quan đánh giá các thông tin thu thập được qua các hệ thống truyền đạt thông tin khác. Xét về mặt thông tin và dựa vào yếu tố thói quen, có thể chia chức năng thông tin ra làm ba loại: Những thông tin thuộc về quá khứ; thông tin thuộc về hiện tại; thông tin ít nhiều có tính cách dự đoán ở tương lai. - Chức năng quản lý Quản lý bằng văn bản là một trong những nguyên tắc cơ bản được học giả Max Weber đề cập trong học thuyết “Bộ máy thư lại”, được áp dụng rộng rãi đối với các loại hình tổ chức của thế giới đương đại. Do đó, để quản lý một tổ chức một cách hiệu quả thì mọi thông tin, quyết định quản lý của lãnh đạo cần phải được văn bản hóa để làm căn cứ, bằng chứng khẳng định các quyết định quản lý của lãnh đạo, đồng thời làm căn cứ để các thành viên trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ của mình trước sự giám sát c ủa các bộ phận quản lý.
Đây là cơ sở khoa học để xác định chức năng quản lý của văn bản. Chức năng quản lý là chức năng có tính chất của văn bản quản lý, được thể hiện ở những khía cạnh sau: + Thông tin trong văn bản hành chính giúp cho việc tổ chức tốt công việc của các nhà lãnh đạo, làm cơ sở để ban hành các quyết định quản lý. + Văn bản ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý tới đối tượng thực hiện, tham gia vào tổ chức thực hiện quyết định. + Là phương tiện hữu hiệu để phối hợp, kiểm tra, đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý.
- Chức năng pháp lý Chức năng pháp lý được hiểu một cách chung nhất là sự cho phép của nhà nước, thể hiện thông qua các quy tắc xử sự bắt buộc thực hiện, mỗi thành viên trong xã hội chỉ được thực hiện những hành vi mà pháp luật cho phép. Nếu làm sai hoặc trái với quy định sẽ bị xử phạt theo quy định của pháp luật.