CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN VĂN BẢN HÀNH CHÍNH 1. Những vấn đề chung về văn bản hành chính 1. Khái niệm văn bản hành chính Giao tiếp có thể được con người thực hiện bằng nhiều phương tiện khác nhau. Trong đó, ngôn ngữ là phương tiện giao tiếp quan trọng nhất.
Hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ có thể diễn ra dưới hình thức giao tiếp bằng ngôn ngữ viết hoặc hình thức giao tiếp bằng ngôn ngữ nói. Sản phẩm của quá trình giao tiếp bằng ngôn ngữ nói được gọi là diễn ngôn, còn sản phẩm của quá trình giao tiếp bằng chữ viết chính là văn bản. Theo nghĩa rộng: Văn bản vừa là sản phẩm, vừa là phương tiện của hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ ở dạng viết, thường là tập hợp của các câu, có tính trọn vẹn về nội dung, tính hoàn chỉnh về hình thức, có tính chặt chẽ và hướng tới một mục tiêu giao tiếp nhất định. Theo nghĩa hẹp: Văn bản là khái niệm chỉ công văn, giấy tờ hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức.
Văn bản được chế tạo trên nhiều chất liệu: đá, da, lá, gỗ, đồng, thẻ tre, lụa giấy, đĩa CD. Văn bản có thể hiểu một cách khái quát là phương tiện để ghi tin và truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ nhằm thực hiện mục đích giao tiếp nhất định. Trong hoạt động giao tiếp, văn bản được sản sinh dưới sự chi phối của các nhân tố giao tiếp: nhân vật giao tiếp (hay chủ thể và đối tượng giao tiếp); nội dung giao tiếp; hoàn cảnh giao tiếp; mục đích giao tiếp; cách thức giao tiếp và phương tiện giao tiếp. Sự phân loại văn bản có thể dựa vào nhiều tiêu chí khác nhau.
Nhìn chung có thể hình dung 2 nhóm văn bản lớn được phân theo tính chất quyền lực nhà nước và không mang tính chất quyền lực nhà nước như sau: - Văn bản không mang tính quyền lực nhà nước: Đây là nhóm văn bản lớn, được sử dụng trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Các văn bản này rất đa 6 dạng về nội dung, hình thức, chủ thể ban hành và cách thức soạn thảo. Đặc điểm chung của văn bản không mang tính quyền lực nhà nước là khi ban hành chúng các chủ thể đều không nhân danh Nhà nước. - Văn bản mang tính quyền lực nhà nước (văn bản quản lý nhà nước): Đây là nhóm văn bản có vai trò to lớn trong hoạt động của bộ máy nhà nước.
Bằng việc ban hành và thực hiện văn bản quản lý nhà nước, các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định, phối hợp, hỗ trợ lẫn nhau trong hoạt động giúp cho bộ máy nhà nước vận hành nhịp nhàng, đồng bộ, đạt hiệu quả cao, đồng thời điều chỉnh các quan hệ xã hội, điều tiết các quá trình xã hội theo mục đích định trước. Văn bản hành chính là những văn bản chứa đựng nội dung quản lý dưới dạng thành văn mang tính áp dụng pháp luật hoặc chứa đựng những thông tin điều hành được cơ quan hành chính hoặc cá nhân, tổ chức có thẩm quyền ban hành nhằm giải quyết các công việc cụ thể, xác định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của các cá nhân, tổ chức hoặc xác định những biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm pháp luật, được ban hành trên cơ sở quyết định chung và quyết định quy phạm của cơ quan cấp trên hoặc của chính cơ quan ban hành. Văn bản hành chính là phương tiện không thể thiếu được trong các hoạt động tác nghiệp cụ thể của các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, chính trị, xã hội. Mặc dù có tầm quan trọng và giá trị pháp lý thấp hơn các văn bản quy phạm pháp luật nhưng văn bản hành chính là cơ sở thực tiễn cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền điều chỉnh sửa đổi hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Văn bản hành chính có vai trò chủ yếu là cụ thể hóa văn bản quy phạm pháp luật, hướng dẫn cụ thể các chủ trương, chính sách của nhà nước, hỗ trợ cho quá trình quản lý hành chính nhà nước và thông tin pháp luật. Chúng ta cần phải phân biệt rõ ràng văn bản hành chính với văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc 7 xử sự chung, được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, được quy định cụ thể tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015. Nếu đối tượng áp dụng của văn bản hành chính là một số đối tượng nhất định, phạm vi áp dụng hẹp, hiệu lực thời gian ngắn, áp dụng một lần thì văn bản quy phạm pháp luật có chứa những quy tắc xử sự chung, có tính bắt buộc, được áp dụng nhiều lần đối với nhiều đối tượng, được áp dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội, áp dụng nhiều lần, có hiệu lực trong thời gian dài, tác động ở phạm vi rộng; nó có hiệu lực pháp lý cao hơn văn bản hành chính thông thường.
Như vậy, xét về bản chất, Văn bản quy phạm pháp luật là sản phẩm của quá trình xây dựng pháp luật, một hình thức lãnh đạo của Nhà nước với xã hội nhằm biến ý chí của nhân dân thành pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Văn bản hành chính cá biệt là hình thức thể hiện của văn bản hành chính do cơ quan nhà nước, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân nhà nước được Nhà nước trao quyền ban hành trên cơ sở luật và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ trách”. Văn bản hành chính cá biệt là biện pháp giải quyết công việc của chủ thể quản lý hành chính trước một tình huống đang đặt ra, là sự phản ứng của chủ thể quản lý hành chính Nhà nước trước một tình huống đòi hỏi phải có sự giải quyết của Nhà nước theo thẩm quyền do luật định.
Việc ban hành văn bản hành chính cá biệt là nhiệm vụ của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhằm định ra chính sách, quy định, sửa đổi hoặc của những người có chức vụ, người đại diện cho quyền lực hành chính nhất định. Như vậy, văn bản hành chính là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực nhà nước của cơ quan hành chính Nhà nước hoặc của 8 những người có chức vụ, người đại diện cho quyền lực hành chính nhất định. Văn bản hành chính cá biệt được ban hành để giải quyết các công việc cụ thể đối với đối tượng cụ thể. Đó là những văn bản về nhân sự như phân công công việc, khen thưởng, kỷ luật, phê duyệt, ban hành văn bản mới, thành lập một ban, một hội đồng để thực hiện một nhiệm vụ cụ thể của cơ quan… hay các quyết định hành chính như quyết định xử phạt hành chính, quyết định yêu cầu buộc tháo dỡ, chấm dứt các hành vi, vi phạm, quyết định tạm dừng buôn bán trái phép,… Tóm lại, có thể hiểu văn bản hành chính là văn bản chứa đựng thông tin quản lí do các cơ quan quản lí nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự thủ tục và hình thức do luật định, nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lí nhà nước qua lại giữa các cơ quan nhà nước với nhau và giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân.
Văn bản hành chính mang tính quyền lực nhà nước nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ trong Nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân. Đó là một một phương tiện quan trọng để ghi lại và truyền đạt các nội dung quản lý. Vì vậy, văn bản hành chính thể hiện ý chí, mệnh lệnh của các cơ quan nhà nước. Đó là hình thức cụ thể hóa luật pháp, là phương tiện để điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lí của Nhà nước.
Văn bản hành chính (còn gọi là văn bản quản lý nhà nước) là những văn bản do các cơ quan trong hệ thống bộ máy nhà nước ban hành để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được Nhà nước giao. Do đó, nó phải đảm bảo các quy định của Nhà nước về thẩm quyền ban hành, về hình thức, thể thức văn bản và việc sửa đổi, đình chỉ, bãi bỏ văn bản phải tuân theo luật định. Phân loại văn bản hành chính : Văn bản hành chính được chia làm hai loại: Văn bản cá biệt và văn bản hành chính thông thường. Thứ nhất văn bản cá biệt: Văn bản cá biệt là những quyết định quản lý thành văn mang tính áp dụng pháp luật, do cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục nhất định nhằm giải quyết công 9 việc cụ thể trong quản lý hành chính nhà nước.
Văn bản hành chính cá biệt thể hiện các quyết định quản lý của cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền trên cơ sở những quy định chung, quyết định quy phạm của cơ quan nhà nước cấp trên và quy định quy phạm của cơ quan đó nhằm giải quyết công việc cụ thể. Đây là văn bản áp dụng văn bản QPPL để giải quyết những vấn đề riêng lẻ, có đối tượng tác động là cá nhân (kể cả một nhóm đối tượng cụ thể, xác định), ví dụ: Quyết định bổ nhiệm hoặc nâng lương đối với cán bộ, công chức Nguyễn Văn A; Quyết định khen thưởng đối với các tổ chức, cá nhân có danh sách cụ thể kèm theo (một nhóm đối tượng cụ thể, xác địnhChỉ thị chỉ đạo điều hành một nội dung đối với 1 đối tượng cụ thể. Văn bản cá biệt thường gặp là: quyết định nâng lương, quyết định xử phạt vi phạm hành chính, Chỉ thị về tình hình giải quyết khiếu kiện kéo dài của bà Trần Thị B.