Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu
Trong tổ chức và hoạt động của nền hành chính nhà nước, mọi khâu từ chỉ đạo, điều hành, ra quyết định đến kiểm tra thi hành đều gắn bó hữu cơ với hệ thống văn bản. Do đó, công tác soạn thảo và ban hành văn bản đóng vai trò then chốt nhằm duy trì tính thông suốt và bảo đảm hiệu lực quản lý của cơ quan, tổ chức.
Khóa luận tiếp cận bối cảnh thực tiễn tại Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam — cơ quan sự nghiệp thuộc Chính phủ có chức năng nghiên cứu cơ bản về khoa học xã hội, cung cấp luận cứ khoa học cho việc hoạch định đường lối, chính sách và đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao (theo quy định tại Nghị định số 109/2012/NĐ-CP ngày 26/12/2012 và Nghị định số 217/2013/NĐ-CP ngày 26/12/2013 của Chính phủ). Là cơ quan đầu ngành với cơ cấu đa lĩnh vực, Viện phát hành khối lượng lớn văn bản hành chính và văn bản chuyên môn nghiệp vụ. Tuy nhiên, hoạt động này vẫn còn những bất cập: việc chấp hành các quy định pháp luật và quy chế nội bộ chưa đồng đều, việc mẫu hóa văn bản chưa phát huy tối đa hiệu quả, đồng thời còn xuất hiện các lỗi sai về thẩm quyền, thể thức và kỹ thuật trình bày.
Mục tiêu chung của đề tài là làm rõ cơ sở lý luận, khảo sát thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại cơ quan Viện giai đoạn 2014–2016, chỉ ra những mặt làm được, các hạn chế cùng nguyên nhân; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao chất lượng và hiệu quả của công tác này.
Để hiện thực hóa mục tiêu trên, tác giả xác định 3 nhiệm vụ và nội dung nghiên cứu chính:
- Nghiên cứu cơ sở khoa học của công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam.
- Đánh giá thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản của Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam trên các phương diện thể thức, quy trình, số lượng và năng lực đội ngũ.
- Xây dựng các giải pháp chủ yếu nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản của Viện.
Đối tượng nghiên cứu của khóa luận là công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam. Phạm vi nghiên cứu về không gian tập trung tại cơ quan Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam (chủ yếu là Văn phòng Viện và các ban chức năng); phạm vi thời gian giới hạn khảo sát các số liệu thực tế trong 3 năm, từ năm 2014 đến năm 2016.
Cơ sở lý thuyết và phương pháp
Khóa luận vận dụng hệ thống lý luận của khoa học quản trị văn phòng, quản lý nhà nước và văn bản học. Về mặt khái niệm, tác giả tổng hợp quan điểm của các nhà nghiên cứu trong nước (như Bùi Khắc Việt, Vương Đình Quyền, Nguyễn Văn Thâm, Nguyễn Minh Phương, Ngô Sỹ Trung):
- Văn bản quản lý nhà nước: là phương tiện thể hiện ý chí, mệnh lệnh của cơ quan nhà nước, cụ thể hóa pháp luật và truyền đạt thông tin quản lý theo thẩm quyền, thủ tục và thể thức luật định.
- Văn bản hành chính: là các thông tin quản lý thành văn được hình thành trong quá trình chỉ đạo, điều hành của tổ chức, bao gồm văn bản hành chính cá biệt (như quyết định bổ nhiệm, nâng lương) và văn bản hành chính thông thường (loại có tên loại như thông báo, tờ trình, biên bản, hợp đồng; và loại không có tên loại như công văn).
- Chức năng của văn bản: khóa luận xác định 3 chức năng cốt lõi gồm chức năng pháp lý, chức năng thông tin và chức năng quản lý.
- Yêu cầu đối với văn bản: bảo đảm thẩm quyền (về nội dung và hình thức); bảo đảm nội dung (tính mục đích, tính hợp hiến/hợp pháp, tính khoa học, tính đại chúng, tính khả thi); bảo đảm chuẩn mực về ngôn ngữ hành chính (chính xác, rõ ràng, phổ thông, khách quan, khuôn mẫu và trang trọng).
Khung pháp lý được tác giả sử dụng làm căn cứ đối chiếu gồm:
- Các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước: Nghị định số 110/2004/NĐ-CP và Nghị định số 09/2010/NĐ-CP về công tác văn thư; Thông tư số 01/2011/TT-BNV hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính; Nghị định số 99/2016/NĐ-CP về quản lý và sử dụng con dấu; Thông tư số 04/2013/TT-BNV hướng dẫn xây dựng quy chế văn thư, lưu trữ; Pháp lệnh Bảo vệ bí mật nhà nước số 30/2000/PL-UBTVQH10, Nghị định số 33/2002/NĐ-CP và Thông tư số 33/2015/TT-BCA.
- Các văn bản quản lý nội bộ của Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam: Quyết định số 2305/QĐ-KHXH ngày 30/12/2014 ban hành Quy định soạn thảo, ban hành văn bản quản lý; Quyết định số 2316/QĐ-KHXH ngày 14/11/2016 ban hành Quy chế văn thư, lưu trữ; Quyết định số 517/QĐ-KHXH ngày 07/4/2014 quy định chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng; Quyết định số 2275/QĐ-KHXH ngày 07/11/2016 về bảo vệ bí mật nhà nước; Quyết định số 143/2006/QĐ-TTg và Quyết định số 801/2006/QĐ-BCA về danh mục bí mật nhà nước độ Tối mật và Mật của Viện.
Phương pháp nghiên cứu thực tế được triển khai đồng bộ:
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: thu thập, rà soát hệ thống giáo trình, luận án, luận văn chuyên ngành và các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.
- Phương pháp thu thập, phân tích và tổng hợp số liệu: tập hợp sổ sách quản lý văn bản đi và báo cáo hành chính của Văn phòng Viện trong giai đoạn 2014–2016.
- Phương pháp điều tra bằng bảng hỏi và phỏng vấn chuyên sâu: tác giả thực hiện khảo sát vào tháng 3/2017 trên tổng mẫu gồm 59 cán bộ (trong đó có 22 cán bộ được phỏng vấn trực tiếp và 37 cán bộ tham gia trả lời phiếu hỏi), tập trung vào đội ngũ văn thư, lưu trữ và chuyên viên trực tiếp soạn thảo văn bản tại Văn phòng Viện.
Nội dung chính theo từng chương
Chương 1: Lý luận chung về công tác soạn thảo và ban hành văn bản
Chương này tập trung xây dựng cơ sở khoa học cho toàn bộ khóa luận. Tác giả phân tích các khái niệm cơ bản về văn bản, văn bản quản lý nhà nước và phân định ranh giới giữa văn bản hành chính cá biệt với văn bản hành chính thông thường. Ba chức năng cơ bản của văn bản (pháp lý, thông tin, quản lý) được luận giải chi tiết như nền tảng duy trì kỷ cương hành chính.
Về các tiêu chuẩn bắt buộc, tác giả hệ thống hóa các yêu cầu đối với văn bản hành chính: thẩm quyền ban hành (thẩm quyền nội dung không vượt quá phạm vi chức năng; thẩm quyền hình thức đúng chủng loại văn bản); chất lượng nội dung; kỹ thuật trình bày và thể thức theo Thông tư số 01/2011/TT-BNV với các thành phần bắt buộc (Quốc hiệu, Tên cơ quan, Số/ký hiệu, Địa danh/ngày tháng, Tên loại/trích yếu, Nội dung, Thẩm quyền ký, Con dấu, Nơi nhận) và các thành phần bổ trợ (độ khẩn, độ mật, chỉ dẫn phụ lục, số trang). Ngoài ra, chương 1 chuẩn hóa quy trình soạn thảo văn bản quản lý nhà nước theo 4 giai đoạn logic:
- Chuẩn bị soạn thảo (xác định mục đích, thẩm quyền, thể loại, độ khẩn mật, thu thập và xử lý dữ liệu);
- Lập đề cương và viết bản thảo (lấy ý kiến góp ý của các đơn vị liên quan);
- Duyệt và trình ký văn bản (kiểm tra nội dung và tính pháp lý của văn phòng trước khi trình lãnh đạo ký);
- Ban hành văn bản (đăng ký số, ngày tháng, làm thủ tục đóng dấu, nhân bản, phát hành và lưu trữ).
Chương 2: Thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam
Chương 2 mô tả cơ cấu tổ chức và phân tích toàn diện thực trạng công tác văn bản tại Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam (tính đến tháng 11/2016 có 49 đơn vị trực thuộc gồm 32 viện nghiên cứu chuyên ngành, 5 đơn vị sự nghiệp, 12 tổ chức đoàn thể cùng 5 ban chức năng tham mưu giúp việc: Văn phòng, Ban Tổ chức cán bộ, Ban Kế hoạch – Tài chính, Ban Quản lý khoa học, Ban Hợp tác quốc tế).
Về thẩm quyền ban hành, do là cơ quan sự nghiệp thuộc Chính phủ, Viện không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ ban hành văn bản hành chính và văn bản chuyên môn đặc thù (các thuyết minh đề tài, quyết định thành lập hội đồng xét duyệt/nghiệm thu khoa học, hợp đồng nghiên cứu, biên bản thanh lý và các kỷ yếu, báo cáo hội thảo).
Khảo sát thực tế về nhận thức và năng lực của đội ngũ cán bộ (thực hiện tháng 3/2017 trên 59 người) cho thấy sự chênh lệch trong đào tạo chuyên môn:
| Nội dung khảo sát trình độ chuyên môn |
Số cán bộ |
Tỉ lệ (%) |
| Được đào tạo về nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản tại các trường Đại học, Cao đẳng, cơ sở khác |
13 |
22,0% |
| Đã được tham gia các khóa tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ |
25 |
42,4% |
| Chưa được đào tạo hoặc tham gia các lớp tập huấn về công tác văn bản |
21 |
35,6% |
Về mức độ nắm bắt quy định riêng của Viện, 60% cán bộ trả lời có biết, 27% biết một vài văn bản, 9% không biết và 4% có ý kiến khác; trong khi đó, ở nhóm quy định pháp luật chung của Nhà nước, có tới 56,34% số cán bộ ở nhóm khảo sát phản ánh chưa nắm vững quy định. Dù vậy, 76,3% cán bộ nhận thức rõ công tác soạn thảo và ban hành văn bản có vai trò đặc biệt quan trọng đối với hoạt động cải cách hành chính.
Về quy mô số lượng văn bản do cơ quan Viện ban hành trong 3 năm (2014–2016), số liệu thống kê phản ánh khối lượng công việc hành chính rất lớn:
| STT |
Tên loại văn bản |
Năm 2014 |
Năm 2015 |
Năm 2016 |
| 1 |
Quyết định |
2.324 |
2.454 |
2.486 |
| 2 |
Công văn |
2.567 |
2.691 |
2.448 |
| 3 |
Hợp đồng |
171 |
290 |
194 |
| 4 |
Tờ trình |
86 |
90 |
97 |
| 5 |
Báo cáo |
69 |
77 |
82 |
| 6 |
Thông báo |
45 |
30 |
36 |
| 7 |
Giấy mời |
48 |
54 |
52 |
| 8 |
Giấy giới thiệu |
24 |
20 |
24 |
| 9 |
Giấy ủy quyền |
30 |
28 |
35 |
| Tổng cộng |
|
5.364 |
5.734 |
5.454 |
Năm 2015, số lượng văn bản tăng 370 văn bản (tăng 6,9% so với năm 2014); năm 2016 đạt 5.454 văn bản, giảm 280 văn bản (giảm 4,9% so với năm 2015). Hai hình thức chiếm tỷ trọng áp đảo hàng năm là Công văn và Quyết định.
Quy trình soạn thảo tại Viện về cơ bản thực hiện qua các khâu đề xuất, xử lý thông tin, xác định độ mật theo Quyết định 143/2006/QĐ-TTg và Quyết định 801/2006/QĐ-BCA. Tuy vậy, quy trình lấy ý kiến bằng văn bản vẫn gặp vướng mắc về thời gian phản hồi (quy định tối đa 10 ngày làm việc nhưng nhiều đơn vị chậm trễ); công tác rà soát thể thức trước khi trình ký còn để sót lỗi kỹ thuật trình bày, phông chữ và ký hiệu.
Chương 3: Giải pháp nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam
Dựa trên thực trạng và các bất cập đã chỉ rõ, chương 3 đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả công tác văn bản tại Viện gồm 8 nội dung cụ thể:
- Xây dựng và hoàn thiện văn bản quản lý của Viện: thường xuyên rà soát, sửa đổi quy chế văn thư lưu trữ phù hợp với các văn bản pháp luật mới ban hành của Nhà nước.
- Đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao chất lượng đội ngũ làm công tác văn thư và soạn thảo văn bản: tổ chức định kỳ các lớp tập huấn kỹ năng hành chính, phối hợp với các cơ sở đào tạo chuyên ngành như Học viện Hành chính Quốc gia, Trường Đại học Nội vụ Hà Nội.
- Kiểm tra thường xuyên, đột xuất công tác soạn thảo và ban hành văn bản: Văn phòng tăng cường hậu kiểm văn bản của các đơn vị trực thuộc để kịp thời chấn chỉnh sai sót.
- Đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản: đưa tiêu chí chuẩn hóa văn bản vào bình xét thi đua khen thưởng hàng năm của cơ quan.
- Lựa chọn đội ngũ cán bộ làm công tác soạn thảo, ban hành văn bản: tuyển dụng và bố trí chuyên viên có chuyên môn đúng ngành quản trị văn phòng, luật hoặc hành chính học.
- Tiêu chuẩn hóa văn bản (mẫu hóa văn bản): ban hành hệ thống mẫu văn bản hành chính và văn bản quản lý đề tài khoa học dùng chung, thống nhất định dạng biểu mẫu trên hệ thống điện tử.
- Nâng cao hiệu quả của công tác lưu trữ: gắn kết quy trình phát hành với việc lập hồ sơ công việc và lưu trữ hồ sơ điện tử/văn bản giấy an toàn.
- Đảm bảo điều kiện về cơ sở vật chất: nâng cấp hạ tầng mạng nội bộ, trang bị máy vi tính, máy in, phần mềm quản lý văn bản và quản lý con dấu đúng quy định.
Kết quả và đóng góp
Về kết quả thực tiễn, khóa luận cung cấp bức tranh dữ liệu cụ thể về công tác hành chính tại một cơ quan sự nghiệp nghiên cứu cấp trung ương trong giai đoạn 2014–2016:
- Tổng hợp quy mô ban hành hàng năm trên 5.300 văn bản, trong đó phân tích cơ cấu chi tiết từng loại hình (Quyết định chiếm 43–45%, Công văn chiếm 45–47%, còn lại là các hợp đồng, tờ trình, báo cáo, thông báo).
- Đo lường thực trạng nhân sự trực tiếp làm công tác văn bản: chỉ có 22% cán bộ được đào tạo bài bản từ các trường chuyên nghiệp, 35,6% chưa qua tập huấn nghiệp vụ, từ đó giải thích rõ nguyên nhân dẫn đến các sai sót thể thức và sự chậm trễ trong quy trình xử lý văn bản.
- Hệ thống hóa đầy đủ các thẩm quyền và biểu mẫu đặc thù của hoạt động nghiên cứu khoa học xã hội (từ hồ sơ đăng ký đề tài, quyết định thành lập hội đồng xét duyệt/nghiệm thu đến các báo cáo khoa học chuyên đề).
Về đóng góp khoa học, đề tài kế thừa có chọn lọc các nghiên cứu trước đây tại Viện (tiêu biểu là luận văn thạc sĩ năm 2011 của Đỗ Hữu Phương nghiên cứu chung về cả soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản khi cơ quan còn mang tên Viện Khoa học Xã hội Việt Nam). Điểm mới của khóa luận là đi sâu chuyên biệt vào hai khâu "soạn thảo" và "ban hành" trong bối cảnh Viện chuyển đổi cơ cấu theo Nghị định 109/2012/NĐ-CP và áp dụng Quy chế văn thư mới năm 2014 và 2016, cập nhật toàn bộ hệ thống số liệu mới nhất trong giai đoạn 2014–2016 mà chưa có công trình nào công bố trước đó.
Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp
Khóa luận có một số giới hạn xuất phát từ phạm vi nghiên cứu thực tế của tác giả:
- Phạm vi dữ liệu: Số liệu thống kê về số lượng và chủng loại văn bản ban hành mới chỉ bao quát tại cấp cơ quan Viện Hàn lâm (Văn phòng Viện), chưa thể tổng hợp chi tiết số liệu văn bản nội bộ ban hành riêng rẽ tại 49 đơn vị trực thuộc (32 viện chuyên ngành và các đơn vị sự nghiệp).
- Quy mô khảo sát: Mẫu khảo sát điều tra thực tế giới hạn ở quy mô 59 cán bộ (chủ yếu công tác tại Văn phòng Viện và một số ban chức năng tại Hà Nội), chưa mở rộng điều tra trên diện rộng tới các viên chức nghiên cứu tại các viện thành viên.
- Giới hạn thời gian: Dữ liệu phản ánh hoạt động từ năm 2014 đến 2016; các hướng nghiên cứu tiếp theo có thể mở rộng khảo sát giai đoạn sau năm 2016, đồng thời đánh giá tác động của việc ứng dụng chữ ký số và hệ thống quản lý văn bản điện tử trong bối cảnh xây dựng chính phủ điện tử.
Giá trị tham khảo
Khóa luận có giá trị thực tiễn đối với sinh viên chuyên ngành Quản trị Văn phòng, Quản trị Nhân lực, Văn thư - Lưu trữ và Quản lý Nhà nước khi tìm hiểu về kỹ thuật nghiệp vụ hành chính thực tế tại một cơ quan hành chính/sự nghiệp công lập.
Nội dung đặc biệt hữu ích cho cán bộ làm công tác văn phòng, văn thư tại các cơ quan nghiên cứu khoa học xã hội, các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Chính phủ trong việc:
- Tham khảo mô hình phân công trách nhiệm rà soát thể thức và quy trình luân chuyển văn bản giữa các ban chuyên môn và bộ phận văn phòng.
- Vận dụng danh mục các văn bản chuyên ngành nghiên cứu khoa học phục vụ quản lý nhiệm vụ, đề tài, đề án khoa học.
- Áp dụng các giải pháp mẫu hóa văn bản và quy trình kiểm soát chất lượng thể thức theo đúng chuẩn quy định của Bộ Nội vụ.
Câu hỏi thường gặp
1. Vì sao Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật?
Căn cứ Nghị định số 109/2012/NĐ-CP của Chính phủ, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam là cơ quan sự nghiệp thuộc Chính phủ, thực hiện chức năng nghiên cứu khoa học xã hội và tư vấn chính sách, không phải là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực (như các Bộ, cơ quan ngang Bộ). Do đó, Viện không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ ban hành văn bản hành chính và văn bản chuyên môn nghiệp vụ.
2. Tỷ lệ cán bộ làm công tác văn bản tại Viện được đào tạo đúng chuyên môn là bao nhiêu theo số liệu khảo sát?
Kết quả điều tra thực tế trên 59 cán bộ tại Viện vào tháng 3/2017 cho thấy: chỉ có 13 cán bộ (chiếm 22%) được đào tạo chuyên môn về nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản tại các trường Đại học, Cao đẳng; 25 cán bộ (chiếm 42,4%) từng tham gia các khóa tập huấn ngắn hạn; và có 21 cán bộ (chiếm 35,6%) chưa từng qua đào tạo hoặc tham gia lớp tập huấn chuyên môn nào.
3. Khối lượng văn bản ban hành hàng năm của Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam trong giai đoạn 2014–2016 là bao nhiêu và loại nào chiếm chủ yếu?
Trong giai đoạn 2014–2016, cơ quan Viện ban hành tổng cộng 16.552 văn bản (năm 2014: 5.364 văn bản; năm 2015: 5.734 văn bản; năm 2016: 5.454 văn bản). Trong đó, hai loại văn bản chiếm số lượng áp đảo là Công văn (tổng 7.706 văn bản trong 3 năm) và Quyết định (tổng 7.264 văn bản trong 3 năm).
4. Thời hạn lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản tại Viện được quy định tối đa bao nhiêu ngày?
Theo quy định soạn thảo văn bản của Viện, thủ trưởng các đơn vị hoặc cá nhân được lấy ý kiến góp ý có trách nhiệm trả lời bằng văn bản theo đúng thời hạn yêu cầu, tối đa không quá 10 ngày làm việc kể từ ngày nhận được đề nghị tham gia ý kiến (trừ trường hợp khẩn được sự phê duyệt của Chủ tịch Viện).
5. Cơ quan nào giữ vai trò rà soát tính pháp lý và thể thức lần cuối trước khi trình Chủ tịch Viện ký ban hành?
Theo Quyết định số 517/QĐ-KHXH ngày 07/4/2014 và Điều 13 Quyết định số 2305/QĐ-KHXH, Văn phòng Viện là đầu mối có trách nhiệm kiểm tra toàn bộ thông tin, kỹ thuật trình bày, thể thức và rà soát lần cuối về mặt pháp lý đối với tất cả các văn bản hành chính do các ban chức năng, đơn vị trực thuộc soạn thảo trước khi trình Chủ tịch Viện xem xét, ký ban hành.
Kết luận
Khóa luận tốt nghiệp của tác giả Nguyễn Thị Liên đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và pháp lý về công tác soạn thảo, ban hành văn bản hành chính trong cơ quan sự nghiệp công lập trực thuộc Chính phủ. Thông qua số liệu thống kê thực tế giai đoạn 2014–2016 và khảo sát nhận thức của 59 cán bộ, đề tài phản ánh trung thực thực trạng công tác văn bản tại Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam với quy mô trên 5.400 văn bản mỗi năm, đồng thời chỉ rõ những điểm nghẽn về trình độ nhân sự và kỹ thuật trình bày. Hệ thống 8 nhóm giải pháp được đề xuất trong khóa luận bám sát thực tiễn quản lý, đóng góp cơ sở khoa học thiết thực nhằm chuẩn hóa thể thức, quy trình ban hành văn bản, phục vụ đắc lực cho công cuộc cải cách hành chính tại đơn vị.
