Tổng quan nghiên cứu

Trong tiến trình hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, việc đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương là yêu cầu cấp thiết. Tại đô thị có tốc độ phát triển nhanh như quận Thanh Xuân, kinh tế duy trì mức tăng trưởng bình quân 8,7%/năm với hơn 5.000 doanh nghiệp hoạt động, đặt ra áp lực lớn đối với công tác quản lý nhà nước. Chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân (HĐND) quận giữ vai trò then chốt nhằm kiểm soát quyền lực, bảo đảm Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 được thực thi nghiêm minh.

Nghiên cứu tập trung giải quyết vấn đề cốt lõi: Làm thế nào để khắc phục tính hình thức và nâng cao hiệu lực thực tế trong hoạt động giám sát của HĐND cấp quận đô thị. Mục tiêu cụ thể là hệ thống hóa cơ sở lý luận về giám sát của HĐND quận, phân tích toàn diện thực trạng giám sát tại quận Thanh Xuân trong giai đoạn 2011 - 2017 qua 20 kỳ họp và 12 đợt giám sát chuyên đề, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp mang tính khả thi cao. Luận văn có ý nghĩa quan trọng trong việc hoàn thiện thể chế phân quyền, nâng cao chỉ số trách nhiệm giải trình của Ủy ban nhân dân (UBND) cùng cấp và tối ưu hóa năng lực đại diện cho hơn 39 đại biểu HĐND quận trước cử tri Thủ đô.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước và lý thuyết dân chủ đại diện trong khoa học luật hiến pháp và luật hành chính. Kiểm soát quyền lực khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát chặt chẽ giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Lý thuyết dân chủ đại diện xác lập vị trí của HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân trực tiếp bầu ra để hiện thực hóa ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của cử tri.

Khung phân tích của đề tài dựa trên 4 khái niệm pháp lý then chốt:

  1. Cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương: Thể hiện tính quyền lực và tính đại diện gắn kết biện chứng trong việc quyết định và giám sát các vấn đề quan trọng.
  2. Thẩm quyền giám sát của HĐND quận: Quyền năng pháp lý theo dõi, xem xét, đánh giá việc tuân thủ pháp luật của UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp.
  3. Chất vấn và bỏ phiếu tín nhiệm: Hai phương thức giám sát trực tiếp mang tính chế tài chính trị - pháp lý cao đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu.
  4. Giám sát văn bản quy phạm pháp luật: Công cụ kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các quyết định hành chính địa phương.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng trên nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp phong phú. Nguồn dữ liệu bao gồm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật từ năm 2011 đến năm 2017, biên bản 20 kỳ họp HĐND quận Thanh Xuân (15 kỳ họp khóa IV và 05 kỳ họp khóa V), 12 báo cáo kết quả giám sát chuyên đề, hồ sơ theo dõi 518 nhóm vấn đề với 631 kiến nghị của cử tri, cùng kết quả lấy phiếu tín nhiệm 11 chức danh lãnh đạo vào các năm 2013 và 2014.

Phương pháp chọn mẫu toàn bộ được áp dụng đối với 39 đại biểu HĐND quận và 11 đơn vị hành chính cấp phường trực thuộc nhằm bảo đảm tính đại diện đầy đủ, chính xác cho không gian hành chính đô thị. Phương pháp phân tích - tổng hợp và so sánh luật học được lựa chọn nhằm đối chiếu quy định pháp luật với thực tế áp dụng, chỉ rõ khoảng cách giữa quy chuẩn thể chế và hiệu quả thi hành. Phương pháp thống kê mô tả giúp lượng hóa tỷ lệ đại biểu chuyên trách, tỷ lệ giải quyết đơn thư khiếu nại, phản ánh khách quan bức tranh hoạt động dân cử theo dòng thời gian nghiên cứu.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND quận Thanh Xuân giai đoạn 2011 - 2017 đã làm rõ 4 phát hiện căn bản:

Thứ nhất, chất lượng đại biểu và cơ cấu tổ chức có sự cải thiện rõ rệt. Số lượng đại biểu có trình độ đại học và sau đại học đạt mức 94% ở khóa V (tăng 5% so với khóa IV), trong đó tỷ lệ đại biểu có trình độ trên đại học tăng 23%, trình độ cao cấp lý luận chính trị tăng 13%. Thường trực HĐND quận khóa V được mở rộng từ 03 lên 04 thành viên, bố trí 02 Phó Chủ tịch hoạt động chuyên trách, tạo nền tảng vững chắc cho công tác điều hành giám sát thường xuyên.

Thứ hai, hoạt động giám sát tại kỳ họp từng bước đi vào thực chất. Trong 20 kỳ họp đã tổ chức, HĐND quận dành trung bình 1/2 ngày làm việc cho phiên chất vấn và trả lời chất vấn. Mỗi phiên ghi nhận từ 3 đến 10 ý kiến chất vấn trực tiếp tập trung vào các điểm nóng về trật tự xây dựng đô thị, quản lý đất công. Tuy nhiên, thời gian dành cho thảo luận các báo cáo của Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân chỉ chiếm dưới 15% thời lượng phiên họp, nhiều ý kiến còn mang tính hình thức.

       BIẾN ĐỘNG CƠ CẤU ĐẠI BIỂU VÀ MỨC ĐỘ TÍN NHIỆM CAO (2011 - 2017)
       
                               2013                            2014 / Khóa V

Thứ ba, giám sát giữa hai kỳ họp đạt nhiều kết quả cụ thể. Thường trực và các Ban của HĐND đã phối hợp tổ chức 12 cuộc giám sát chuyên đề về quản lý tài chính công, đền bù giải phóng mặt bằng, thu ngân sách từ đất tại 11 đơn vị cơ sở. Tiếp nhận và chỉ đạo xử lý 631 kiến nghị cử tri đạt tỷ lệ tiếp thu và phản hồi 100%, bảo đảm lịch tiếp công dân định kỳ vào thứ Năm hàng tuần.

Thứ tư, công cụ lấy phiếu tín nhiệm khẳng định hiệu lực răn đe chính trị. Việc lấy phiếu tín nhiệm đối với 11 chức danh lãnh đạo do HĐND bầu cho thấy tỷ lệ người đạt mức "tín nhiệm cao" từ 50% trở lên tăng từ 72,7% (năm 2013) lên mức 91% (năm 2014), tức tăng 18,3%, đồng thời không có trường hợp nào rơi vào mức tín nhiệm thấp vượt quá ngưỡng quy định.

Thảo luận kết quả

Các kết quả đạt được khẳng định chủ trương kiện toàn bộ máy chính quyền đô thị là đúng đắn, nâng cao vị thế của cơ quan dân cử. Tuy nhiên, hoạt động giám sát vẫn bộc lộ hạn chế khi việc xem xét nghị quyết và quyết định hành chính của UBND còn sai sót về viện dẫn căn cứ pháp lý, một số nghị quyết phát triển kinh tế - xã hội mang tính định hướng nhưng lại ban hành dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật.

Nguyên nhân chủ yếu do hơn 70% đại biểu hoạt động kiêm nhiệm, chịu áp lực lớn từ công tác chuyên môn tại cơ quan chủ quản, dẫn đến việc thiếu thời gian đầu tư nghiên cứu hồ sơ chuyên sâu. Tâm lý nể nang, ngại va chạm của một số đại biểu khi đối chất với lãnh đạo cơ quan hành chính cùng cấp làm giảm tính quyết liệt của các kết luận sau giám sát.

Khi so sánh với các nghiên cứu của Bùi Gia Hưng (2014) và Lê Thị Thu Hòa (2016), tình trạng "hành chính hóa" hoạt động giám sát cấp huyện/quận là một đặc điểm phổ biến trên toàn quốc. Việc trình bày dữ liệu qua bảng biểu so sánh giữa hai nhiệm kỳ khóa IV và khóa V giúp làm rõ tính tất yếu của việc tăng tỷ lệ đại biểu chuyên trách nhằm bảo đảm tính độc lập, chuyên nghiệp trong giám sát quyền lực nhà nước tại địa phương.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của HĐND quận trong giai đoạn 2018 - 2025, luận văn đưa ra 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Chuẩn hóa quy trình thẩm tra và giám sát văn bản pháp quy: Thường trực HĐND và Ban Pháp chế phải tiến hành rà soát 100% các quyết định của UBND quận và nghị quyết của HĐND phường, triệt để loại bỏ tình trạng sai lệch thể thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoàn thành mục tiêu 0% sai sót văn bản trong giai đoạn 2018 - 2020.
  2. Nâng cao chất lượng đại biểu và tăng tỷ lệ đại biểu chuyên trách: Thường vụ Quận ủy và HĐND quận cần quy hoạch, tăng tỷ lệ đại biểu chuyên trách từ mức khoảng 15% lên tối thiểu 30% - 35% trong các nhiệm kỳ tiếp theo. Tổ chức bắt buộc 100% các khóa bồi dưỡng kỹ năng phân tích ngân sách và kỹ thuật chất vấn tại hội trường cho đại biểu mới tham gia lần đầu.
  3. Đổi mới phương thức chất vấn và tái giám sát thực địa: Ban hành quy chế đối thoại trực tiếp tại phiên họp toàn thể, quy định thời hạn không quá 30 ngày để UBND cùng các phòng, ban chuyên môn báo cáo kết quả khắc phục các tồn tại sau chất vấn. Các Ban HĐND duy trì tối thiểu 02 đợt giám sát chuyên đề/năm tại 11 phường, nâng tỷ lệ giải quyết dứt điểm các kiến nghị kéo dài của cử tri đạt trên 90%.
  4. Tăng cường cơ chế phối hợp và công khai minh bạch thông tin: HĐND quận thiết lập quy chế phối hợp định kỳ hàng quý với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quận và Viện kiểm sát nhân dân quận. 100% kết luận giám sát, kết quả giải quyết đơn thư khiếu nại tố cáo phải được công bố công khai trên Cổng thông tin điện tử quận trong vòng 05 ngày làm việc để nhân dân cùng theo dõi, kiểm tra.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn mang lại giá trị ứng dụng và tham khảo thiết thực cho 4 nhóm đối tượng:

  1. Đại biểu HĐND và cán bộ văn phòng cơ quan dân cử cấp quận, huyện, thị xã: Tài liệu cung cấp cẩm nang thực tiễn về kỹ năng xây dựng chương trình giám sát chuyên đề, phương pháp thẩm tra báo cáo tài chính - ngân sách và quy trình điều hành phiên chất vấn hiệu quả tại kỳ họp.
  2. Lãnh đạo UBND và công chức các cơ quan chuyên môn cấp huyện: Nắm rõ thẩm quyền, phạm vi kiểm soát của cơ quan dân cử để chuẩn bị hồ sơ giải trình, nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm thực thi công vụ trước HĐND và cử tri địa phương.
  3. Học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Luật Hiến pháp - Luật Hành chính: Tiếp cận khung lý luận chuyên sâu, hệ thống dữ liệu thực chứng 7 năm (2011 - 2017) với 20 kỳ họp để phát triển các đề tài nghiên cứu về mô hình chính quyền đô thị.
  4. Giảng viên và nhà nghiên cứu chính sách công: Sử dụng công trình như một nghiên cứu điển hình (case study) sinh động về quản trị địa phương tại đô thị lớn để phục vụ giảng dạy các học phần Luật Hành chính và Khoa học Quản lý nhà nước.

Câu hỏi thường gặp

Hoạt động giám sát của HĐND quận bao gồm những hình thức chủ yếu nào?

Theo Luật Hoạt động giám sát năm 2015, hoạt động này gồm hai nhóm chính: giám sát tại kỳ họp (xem xét báo cáo công tác, chất vấn, lấy phiếu tín nhiệm, giám sát văn bản) và giám sát giữa hai kỳ họp (thành lập đoàn giám sát chuyên đề, giám sát giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của cử tri).

Điểm đột phá trong cơ cấu tổ chức HĐND quận Thanh Xuân khóa V (2016 - 2021) là gì?

Cơ cấu Thường trực HĐND khóa V được kiện toàn tăng từ 03 lên 04 thành viên, trong đó thay thế chức danh Ủy viên thường trực bằng 02 Phó Chủ tịch hoạt động chuyên trách, đồng thời Trưởng ban Kinh tế - Xã hội hoạt động chuyên trách, giúp tăng cường tính chuyên nghiệp và hiệu lực giám sát.

Vì sao hoạt động chất vấn tại kỳ họp HĐND quận cần chuyển từ hỏi - đáp sang đối chất trực tiếp?

Chất vấn thông thường dễ dẫn đến tình trạng trả lời chung chung hoặc xin trả lời bằng văn bản để né tránh trách nhiệm. Tranh luận và đối chất trực tiếp tại hội trường buộc thủ trưởng cơ quan hành chính phải xác định rõ lộ trình, giải pháp khắc phục sai phạm, từ đó nâng cao trách nhiệm giải trình.

Kết quả lấy phiếu tín nhiệm tại HĐND quận Thanh Xuân có tác động như thế nào đến công tác cán bộ?

Qua hai năm thực hiện (2013 và 2014), tỷ lệ chức danh đạt "tín nhiệm cao" tăng 18,3% (đạt 91%), khẳng định đây là thước đo khách quan giúp cấp ủy Đảng và cơ quan có thẩm quyền đánh giá uy tín, năng lực để bố trí, quy hoạch cán bộ đúng người, đúng việc.

Hạn chế lớn nhất trong công tác giám sát văn bản tại cấp quận hiện nay là gì?

Nhiều văn bản mang tính định hướng phát triển kinh tế - xã hội hoặc dự toán ngân sách vẫn bị ban hành nhầm dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật do nhận thức chưa chuẩn xác của bộ phận tham mưu, đòi hỏi HĐND phải tăng cường thẩm tra thể thức và tính hợp pháp trước khi thông qua.

Kết luận

  • Luận văn đã chuẩn hóa toàn diện cơ sở lý luận về chức năng giám sát của HĐND cấp quận trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại đô thị.
  • Đánh giá khách quan, đa chiều thực trạng giám sát tại quận Thanh Xuân giai đoạn 2011 - 2017 qua dữ liệu 20 kỳ họp, 12 đợt giám sát chuyên đề và 631 kiến nghị cử tri.
  • Chỉ rõ các nút thắt về tỷ lệ đại biểu kiêm nhiệm, tính hình thức trong thảo luận báo cáo tư pháp và sai sót thể thức văn bản quy phạm pháp luật.
  • Xác lập hệ thống 4 nhóm giải pháp có tính hành động cao, gắn chỉ tiêu định lượng cụ thể cho giai đoạn 2018 - 2025 nhằm tăng cường hiệu lực hậu giám sát.
  • Công trình là nguồn tài liệu tham khảo giá trị cho các nhà hoạch định chính sách, đại biểu dân cử và giới nghiên cứu luật học trong tiến trình đổi mới tổ chức chính quyền địa phương trên toàn quốc.