CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Ngân sách nhà nước Trong thực tế hiện nay, từ “ngân sách” thường được sử dụng để chỉ những khoản thu – chi trong một thời gian nhất định của một đơn vị, một bảng tính toán chi phí để thực hiện kế hoạch hoặc một mục đích cụ thể nào đó. Trong quản lý Nhà nước, ngân sách được dùng chỉ những khoản thu chi của chủ thể là Nhà nước do đó được gọi là NSNN. Về bản chất, thông qua quản lý ngân sách, Nhà nước có thể điều phối các mối quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài nước (Dương Đăng Chinh và Phạm Văn Khoan, 2009) [2]. Xét về khía cạnh kinh tế, NSNN được hiểu là bảng kê các khoản thu và chi của một quốc gia, được ban hành bởi CQQLNN có thẩm quyền, dự toán thu – chi cấp địa phương được ban hành bởi UBND của từng tỉnh và bản dự toán cấp trung ương được ban hành bởi BTC này trong thời gian là một năm.
Sự phát triển của nền kinh tế và NSNN có mối quan hệ tỷ lệ thuận, nền kinh tế phát triển giúp làm giàu thêm nguồn NSNN. Về khía cạnh quản lý nhà nước, NSNN được hiểu tương tự như khía cạnh kinh tế, tuy nhiên, NSNN được thiết lập nhằm phục vụ hoạt động của bộ máy Nhà nước nên mỗi một quốc gia sẽ ban hành một đạo luật riêng quy định chặt chẽ về trình tự thực hiện, thủ tục thu - chi ngân sách và nguồn thu - chi riêng có hiệu lực thi hành được quy định rõ ràng. Theo Dương Đăng Chinh và và Phạm Văn Khoan (2009) [2], tổ chức hệ thống NSNN phải chú trọng đến đặc điểm hành chính và chế độ xã hội của mỗi quốc gia, ở nước ta, không phải mỗi cấp chính quyền tương ứng với tổ 10 chức một cấp ngân sách mà nhằm để NSNN hoạt động theo mô hình thống nhất nên hệ thống NSNN được tổ chức theo mô hình 2 cấp: NSTW và NSĐP; trong đó, NSĐP được chia thành các cấp nhỏ hơn: ngân sách Tỉnh, ngân sách Thành phố/ Huyện và ngân sách Phường/ Xã. Cụ thể, cơ cấu hệ thống NSNN hiện nay được mô tả như sau: Hình 1.
Cơ cấu hệ thống ngân sách nhà nước (Nguồn: Dương Đăng Chinh và Phạm Văn Khoan, 2009) Các khoản thu NSNN được quy định cụ thể tại khoản 1 Điều 5 Luật NSNN 2015, hướng dẫn bởi Điều 2 Nghị định 163/2016/NĐ-CP. Chi NSNN được quy định tại khoản 2 Điều 5 Luật NSNN 2015, hướng dẫn bởi Điều 3 Nghị định 163/2016/NĐ-CP gồm những khoản sau: (1) Chi đầu tư phát triển gồm: (2) Chi dự trữ quốc gia. (3) Chi thường xuyên cho các lĩnh vực: 11 - Quốc phòng; - An ninh và trật tự, an toàn xã hội; - Sự nghiệp giáo dục - đào tạo và dạy nghề; - Sự nghiệp khoa học và công nghệ; - Sự nghiệp y tế, dân số và gia đình; - Sự nghiệp văn hóa thông tin; - Sự nghiệp phát thanh, truyền hình, thông tấn; - Sự nghiệp thể dục thể thao; - Sự nghiệp bảo vệ môi trường; - Các hoạt động kinh tế; - Hoạt động của các CQQLNN, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội; - Chi bảo đảm xã hội, bao gồm cả chi hỗ trợ thực hiện các chính sách xã hội theo quy định của pháp luật; - Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật. (5) Chi chuyển nguồn từ ngân sách năm trước sang ngân sách năm sau.
(6) Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới….2 Đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước 1.1 Khái niệm đầu tư công Luật Đầu tư công năm 2014 của Việt Nam (có hiệu lực từ ngày 01/01/2015) quy định “ĐTC là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng KCHT KT-XH và đầu tư vào các chương trình, dự án phát triển KT-XH”. Khái niệm này khá phù hợp và bao hàm được mục đích thực sự của ĐTC là nhằm vào các mục tiêu phát triển cộng đồng. do vậy, luận án sẽ sử dụng Luật ĐTC là căn cứ nghiên cứu.2 Khái niệm vốn ngân sách nhà nước 12 Theo Dương Đăng Chinh và và Phạm Văn Khoan (2009) [2], vốn đầu tư là tiền đề cơ bản trong sự nghiệp phát triển KT- XH của mỗi quốc gia. Cũng theo tác giả, về nguồn vốn ĐTC, nguồn vốn tài trợ cho ĐTC không chỉ từ nguồn ngân sách của chính phủ mà còn của chính quyền địa phương, đầu tư từ nguồn trái phiếu chính phủ, tín dụng đầu tư qua kênh ngân hàng phát triển, và kể cả đầu tư của các DNNN.
Luật ĐTC năm 2014 cũng quy định rõ, nguồn vốn để tài trợ cho các hoạt động ĐTC bao gồm vốn NSNN, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NSNN, các khoản vốn vay của ngân sách địa phương để đầu tư.3 Khái niệm đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước Phạm Ngọc Linh và Nguyễn Thị Kim Dung (2014) [14], ĐTC từ NSNN là việc sử dụng các nguồn vốn NSNN để đầu tư nhằm thực hiện các mục tiêu của các chương trình, dự án phục vụ phát triển KT-XH. ĐTC từ NSNN thường tập trung vào các lĩnh vực, cải thiện hệ thống cơ sở hạ tầng như: cầu đường, giao thông, thông tin và công nghệ thông tin; hỗ trợ hoạt động nghiên cứu khoa học; đầu tư phát triển nguồn nhân lực, giáo dục và đào tạo (bao gồm trường học và giáo viên); khuyến khích đầu tư trong các lĩnh vực công nghệ xanh và sử dụng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả, phát triển bền vững.4 Đặc điểm đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước 1.1 Đầu tư công tạo nên hàng hóa công và đầu tư chủ yếu bằng vốn ngân sách nhà nước Sự tham gia của khu vực tư trong việc cung cấp hàng hóa công gặp nhiều khó khăn bởi khu vực tư phải đối mặt vấn đề hưởng thụ tự do mà không trả tiền. Nguồn vốn từ NSNN có vai trò chủ yếu trong ĐTC để tạo những 13 bước đột phá phát triển đất nước. Mặc dù vậy, trong nền kinh tế nhiều thành phần, nhà nước cũng nên kêu gọi khu vực tư nhân tham gia đầu tư và cung cấp hàng hóa công bằng các hình thức thích hợp (BOT, BTO, BT, PPP,.
Ngoài ra, thông qua đầu tư/chi tiêu công, nhà nước còn là một trung tâm tái phân phối thu nhập vì đầu tư KCHT, nâng cao phúc lợi xã hội giúp nâng cao mức sống dân cư tạo sự ổn định và phát triển KT- XH.2 Đầu tư công của ngân sách nhà nước là khoản chi tích lũy Sự tăng lên về số lượng và chất lượng của hàng hóa công này là cơ sở và nền tảng cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: phát triển cân đối giữa các ngành, các lĩnh vực, các vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia; nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh; thúc đẩy sự phát triển các thành phần kinh tế, thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài và tạo động lực, cú hích cho sự tăng trưởng.3 Quy mô và cơ cấu chi ĐTC của NSNN phụ thuộc vào chiến lược phát triển KT- XH của nhà nước trong từng thời kỳ và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân Quy mô chi ĐTC của nhà nước sẽ giảm dần theo mức độ thành công của chiến lược CNH và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân. Khi đó chi đầu tư phát triển của nhà nước chủ yếu hỗ trợ các chương trình mục tiêu của quốc gia như an sinh xã hội và xóa đói giảm nghèo nhằm đạt tới sự ổn định của kinh tế vĩ mô và các khoản chi cho vay chỉ định, chi thực hiện chương trình mục tiêu KT-XH sẽ được cắt giảm.4 Chi ĐTC phải gắn chặt với chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư Sự phối hợp không đồng bộ giữa chi đầu tư với chi thường xuyên sẽ dẫn đến tình trạng thiếu kinh phí để duy tu, sửa chữa, bảo dưỡng cơ sở hạ tầng. Điều này sẽ làm giảm hiệu quả khai thác và sử dụng tài sản đầu tư. Sự 14 gắn kết giữa 2 nhóm chi tiêu này sẽ khắc phục tình trạng đầu tư tràn lan, không tính đến hiệu quả khai thác.3 Quản lý đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước 1.1 Khái niệm quản lý đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước QLĐTC từ vốn NSNN là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người, do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực hiện nhằm hỗ trợ các CĐT thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu Nhà nước trong các dự án công, ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án.
Kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn Nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí NSNN. QLĐTC là quản lý các dự án, các công trình ĐTC mà sản phẩm của ĐTC là các công trình công cộng. QLĐTC từ vốn NSNN là quản lý hoạt động đầu tư từ vốn NSNN vào các chương trình, dự án xây dựng KCHT KT- XH và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển KT- XH, chủ yếu đầu tư vào các lĩnh vực phục vụ lợi ích chung.2 Nội dung quản lý đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước 1.1 Văn bản pháp lý đối với quản lý đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước Một mặt QLĐTC từ vốn NSNN phải tuân thủ các quy định của pháp luật, chính sách của nhà nước trong quản lý KT-XH và các quy định về QLĐTC từ vốn NSNN của Trung ương, Bộ, ngành có liên quan và các quy định của UBND tỉnh và các CQQLNN trực thuộc tỉnh. Chính sách pháp luật phù hợp sẽ tạo thuận lợi và đảm bảo quản lý chặt chẽ, tiết kiệm, hiệu quả, ngược lại sẽ gây ra những khó khăn trong quản lý chương trình, DAĐTC dẫn 15 đến lãng phí, khó khăn trong thực hiện.
Nhìn chung hầu như chúng ta sẽ là người được hưởng lợi từ chính sách của Đảng Nhà nước và pháp luật.