Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước 1. Đầu tư và vốn đầu tư xây dựng cơ bản Đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là một loại hình đầu tư phát triển, đầu tư công sử dụng vốn NSNN nhằm xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội phục vụ cho việc thực hiện các chức năng quản lý của nhà nước.
Theo điều 3, Luật Đầu tư số 61/2020/QH14 có quy định: “Vốn đầu tư là tiền và tài sản khác theo quy định của pháp luật về dân sự và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên để thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh.” Vốn đầu tư XDCB là một bộ phận quan trọng của vốn đầu tư trong nền kinh tế quốc dân, đồng thời là một nguồn lực tài chính đầu tư phát triển quan trọng của quốc gia. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản là những chi phí bằng tiền để xây dựng mới, mở rộng, xây dựng lại hoặc khôi phục năng lực sản xuất của tài sản cố định trong nền kinh tế quốc dân để đạt được mục đích đầu tư, nó bao gồm chi phí cho việc thăm dò, khảo sát và quy hoạch xây dựng chuẩn bị cho việc đầu tư, chi phí thiết kế công trình, chi phí xây dựng, chi phí mua sắm lắp đặt máy móc, thiết bị và những chi phí khác thuộc nguồn vốn đầu tư XDCB; chi phí cho việc sửa chữa lớn nhà cửa, vật kiến trúc và máy móc thiết bị, sửa chữa lớn các tài sản cố định khác được ghi trong tổng dự toán. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN Vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là việc sử dụng một phần vốn tiền tệ đã tập trung vào NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, kinh tế - xã hội, phát triển sản xuất nhằm đạt mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế. 6 Vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN có khả năng thu hồi vốn chậm hoặc thấp, thậm chí không có khả năng thu hồi vốn nhưng cần thiết phục vụ các mục tiêu phát triển, cũng như các khoản chi đầu tư khác theo quy định của Luật NSNN.
Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN Quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là tập hợp những công cụ và biện pháp của Nhà nước để quản lý quy trình đầu tư, kể từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, đến giai đoạn thực hiện đầu tư và giai đoạn kết thúc đầu tư đưa dự án vào khai thác sử dụng để đạt mục tiêu đã định, là sự tác động thường xuyên, liên tục, có t ổ chức, có hướng đích của nhà nước lên các đơn vị thuộc các thành phần kinh tế khác nhau, vừa tạo ra sức mạnh tổng hợp của hệ thống quản lý vốn đầu tư XDCB tập trun g, vừa phát huy được tính năng động sáng tạo của các đơn vị thuộc các thành phần ki nh tế khác nhau, hạn chế đến mức tối đa các khuyết tật trong đầu tư XDCB, tránh thất thoát, lãng phí; sử dụng tốt nhất vốn đầu tư cho XDCB từ nguồn NSNN để đạt được. mục tiêu cần có trong điều kiện của nền kinh tế thị trường đầy biến động. Đặc điểm của vốn đầu tư và quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước 1. Đặc điểm vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN Vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là một loại vốn đầu tư nên nó có các điểm giống với nguồn vốn đầu tư thông thường, ngoài ra vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN còn có những đặc điểm khác như sau: - Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN về cơ bản không vì mục tiêu lợi nhuận, được sử dụng vì mục đích chung của mọi người, lợi ích lâu dài cho một ngành, địa phương và cả nền kinh tế.
- Vốn đầu tư XDCB tập trung chủ yếu để phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hoặc định hướng đầu tư vào những ngành, lĩnh vực chiến lược. - Chủ thể sở hữu của vốn xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN là Nhà nước, do đó vốn đầu tư được Nhà nước quản lý, điều hành sử dụng theo các quy định của Luật NSNN và các quy định của pháp luật khác. 7 - Vốn đầu tư xây dựng cơ bản được gắn bó chặt chẽ với NSNN và được cấp thẩm quyền quyết định đầu tư vào các lĩnh vực xây dựng cơ bản phục vụ cho việc phát triển kinh tế xã hội; vốn đầu tư xây dựng cơ bản được đầu tư từ ban đầu cho đến khi hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng. Đặc điểm quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN Một là, quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là quản lý khoản chi lớn của NSNN nhưng không có tính ổn định Chi đầu tư XDCB là khoản chi tất yếu nhằm đảm bảo sự phát triển kinh tế - xã hội cho mỗi quốc gia nói chung và cho từng địa phương nói riêng.
Trước hết, chi NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất dịch vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi địa phương. Đồng thời, chi đầu tư NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản còn ý nghĩa là vốn tạo mồi để tạo môi trường đầu tư thuận lợi, định hướng đầu tư phát triển cho nền kinh tế - xã hội của địa phương, của quốc gia theo từng thời kỳ. Quy mô chi NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản phụ thuộc vào chủ trương, đường lối phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, của địa phương theo từng thời kỳ. Chi NSNN cho đầu tư XDCB không có tính ổn định giữa các thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội.
Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi NSNN cho đầu tư XDCB trong từng lĩnh vực, từng nội dung chi là thay đổi giữa các thời kỳ. Chẳng hạn, sau một thời kỳ tập trung ưu tiên cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, thì thời kỳ sau không cần ưu tiên nữa vì hạ tầng giao thông đã tương đối hoàn chỉnh. Hai là, quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản gắn liền với đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản Đầu tư XDCB bằng vốn ngân sách nhà nước là một khoản chi lớn và chiếm tỷ trọng chủ yếu trong tổng vốn chi đầu tư phát triển của NSNN. Do đó, sự vận động của tiền vốn dùng để trang trải chi phí đầu tư xây dựng cơ bản chịu sự chi phối trực tiếp bởi đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản.
8 Ba là, quản lý vốn đầu tư XDCB gắn với đặc điểm của NSNN và đặc điểm của chi NSNN Bên cạnh đặc điểm chung của quản lý chi NSNN, quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN có đặc điểm riêng đó là: người quản lý vốn XDCB và người sử dụng kết quả đầu tư XDCB có thể tách rời nhau, điều này có thể làm giảm chất lượng công trình đầu tư XDCB làm khó khăn cho công tác quản lý chi NSNN. Hơn nữa, quản lý vốn NSNN trong đầu tư XDCB được phân cấp nhiều trong quản lý, qua nhiều khâu, nhiều cơ quan quản lý lại mang tính sở hữu chung nên khó xác định rõ được thất thoát xảy ra là ở trong khâu nào, điều này đòi hỏi quy trình quản lý, trách nhiệm quản lý phải rõ ràng trong từng khâu quản lý chi đầu tư XDCB bằng vốn NSNN. Bốn là, việc quản lý vốn đầu tư XDCB phải thực hiện trên cơ sở thực hiện nghiêm chỉnh trình tự dự án đầu tư và xây dựng Phải đảm bảo đúng mục đích, đúng kế hoạch. Tức là chỉ được cấp vốn cho việc thực hiện đầu tư XDCB các dự án và việc giải ngân đó phải đảm bảo đúng kế hoạch đã được cơ quan có thẩm quyền xét duyệt.
Vốn đầu tư XDCB phải được thực hiện theo đúng mức độ thực tế hoàn thành kế hoạch trong phạm vi giá trị dự toán được duyệt. Điều này nhằm đảm bảo việc giải ngân đúng mục đích, đúng giá trị của công trình. Việc quản lý vốn đầu tư XDCB phải thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát bằng đồng tiền. Kiểm tra bằng đồng tiền bao trùm toàn bộ chu kỳ đầu tư bắt đầu từ giai đoạn kế hoạch hóa đầu tư và kết thúc bằng việc sử dụng tài sản cố định đã được tạo ra và được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc giải ngân vốn đầu tư XDCB.
Vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN phải được sử dụng một cách hợp lý, hiệu quả, vốn đầu tư cho các dự án, các chương trình được ghi vào kế hoạch vốn hàng năm. Năm là, đối tượng quản lý ở đây là vốn đầu tư xây dựng từ nguồn NSNN, là nguồn vốn được cấp phát theo kế hoạch NSNN với quy trình rất 9 chặt chẽ gồm nhiều khâu: xây dựng cơ chế chính sách, xây dựng kế hoạch, xây dựng dự toán, định mức tiêu chuẩn, chế độ kiểm tra báo cáo, phân bổ dự toán năm, thực hiện tập trung nguồn thu, cấp phát, hạch toán kế toán thu chi quỹ NSNN, báo cáo quyết toán. Quản lý vốn đầu tư xây dựng là một vấn đề nằm trong nội dung quản lý chi NSNN. Sáu là, chủ thể quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN bao gồm các cơ quan chính quyền, các cơ quan chức năng được phân cấp quản lý vốn đầu tư từ nguồn NSNN.
Mỗi cơ quan chức năng thực hiện quản lý ở từng khâu trong quy trình quản lý vốn. - Cơ quan kế hoạch và đầu tư (ở cấp tỉnh là Sở Kế hoạch và Đầu tư, cấp huyện là Phòng tài chính - kế hoạch) chịu trách nhiệm quản lý khâu phân bổ kế hoạch vốn đối với ngân sách địa phương; - Kho bạc Nhà nước quản lý, kiểm soát thanh toán, hạch toán kế toán, tất toán tài khoản vốn đầu tư xây dựng từ nguồn NSNN. - Cơ quan tài chính (Sở Tài chính, phòng tài chính) chịu trách nhiệm quản lý điều hành nguồn vốn và quyết toán vốn đầu tư. - Chủ đầu tư có chức năng quản lý sử dụng vốn đúng nguyên tắc, đúng mục đích sử dụng vốn và đúng định mức.
Bảy là, mục tiêu quản lý vốn đầu tư xây dựng từ nguồn NSNN là bảo đảm sử dụng vốn đúng mục đích, đúng nguyên tắc, đúng tiêu chuẩn, chế độ quy định và có hiệu quả cao.