CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGUỒN NSNN CẤP HUYỆN, QUẬN 1. Cơ sở lý luận về đầu tư công 1. Một số khái niệm liên quan 1. Khái niệm đầu tư Đầu tư là việc xuất vốn hoạt động nhằm thu lợi.
Theo nghĩa này mục đích là những gì các nhà đầu tư mong muốn từ nguồn lực của Nhà nước là vốn đầu tư tạo ra. Đầu tư công là việc đầu tư vốn Công cho những chương trình, kế hoạch về kinh tế - xã hội, không vì mục tiêu kinh doanh. Khái niệm đầu tư công Đầu tư công là khái niệm rất phổ biến. Tuy nhiên, hiện tại cách định nghĩa khái niệm đầu tư công vẫn không đồng nhất và còn vênh nhau.
Trong các quy định pháp lý của Việt Nam cũng không xác định khái niệm đầu tư công là một thành phần thuộc quá trình tăng trưởng kinh tế. Nhằm hiểu sâu hơn bản chất của khái niệm đầu tư công, chúng tôi sẽ giải thích thuật ngữ đầu tư công theo một số cách hiểu khách nhau. Có quan điểm nói rằng, đầu tư công là đầu tư của Nhà nước đối với lĩnh vực công, nhưng định nghĩa của đầu tư công hiện nay cũng có nhiều cách định nghĩa khác nhau. Cũng có quan điểm mở rộng hơn nữa khi nói rằng đầu tư công là đầu tư cho mục đích của khu vực công hoặc vì các lợi ích công cộng.
Như vậy, theo quan niệm trên thì đầu tư công đáp ứng đồng thời hai điều kiện: (i) chủ thể đầu tư là Nhà nước và (ii) chủ thể đầu tư là lợi ích công cộng. Trong thực tế, việc xác định chủ thể đầu tư cũng phải rõ ràng hơn nữa và bởi vì Nhà nước không phải là một chủ thể xác định duy nhất nên sẽ phân cấp hoặc uỷ nhiệm cho các cơ quan hành chính nhà nước hoặc đơn vị khác thực hiện chủ đầu tư, ví dụ như Chính phủ hoặc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và công ty. Tuy nhiên, nếu một công trình được đầu tư từ Nhà nước nhưng 12 không nhằm lợi ích công cộng sẽ không được xem là đầu tư công, chẳng hạn: đầu tư vào công trình của Nhà nước vì mục tiêu công cộng không phải là đầu tư công hoặc đầu tư của Nhà nước vào công trình đường sắt, bến phà, sân bay và những công trình hoặc dịch vụ vì lợi ích công cộng cũng không phải là đầu tư công. Khái niệm quản lý đầu tư công từ nguồn NSNN Quản lý đầu tư công sử dụng vốn NSNN là việc tác động có kiểm soát và điều chỉnh của quyền lực Nhà nước đối với các vấn đề xã hội và đời sống sinh hoạt của nhân dân và do những cơ quan trong bộ máy nhà nước và cơ quan hành chính thực hiện nhằm đảm bảo rằng Chủ đầu tư thực hiện đúng thẩm quyền, chức năng và nhiệm vụ của cơ quan đại diện sở hữu Nhà nước với các dự án công và ngăn ngừa sự tác động xấu của các dự án.
Kiểm tra, giám sát và ngăn ngừa các tác động xấu của việc sử dụng vốn Nhà nước nhằm tránh thất thoát và lãng phí Vốn Nhà nước. Quản lý đầu tư công là quản lý các dự án và hạng mục công trình đầu tư xây dựng mà sản phẩm của đầu tư công là các công trình kết cấu hạ tầng. Quản lý đầu tư công sử dụng nguồn NSNN có vai trò rất quan trọng đối với quá trình thực hiện đầu tư công. Quản lý nhà nước đầu tư công để bảo đảm vốn đầu tư của Nhà nước được sử dụng có mục tiêu nhằm phát triển đồng bộ những lợi ích kinh tế và xã hội.
Thực hiện những biện pháp đảm bảo dự án thực hiện theo tiến độ đề ra nhằm ngăn chặn các sai phạm trong việc thực hiện đầu tư và sử dụng vốn đầu tư công. Với một cách tiếp cận về nguồn vốn thì có quan điểm cho rằng, đầu tư công là việc Nhà nước sử dụng nguồn vốn bội chi ngân sách nhà nước (NSNN) đầu tư phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Quan điểm trên xác định rõ ràng đầu tư công cần thoả mãn đầy đủ ba yếu tố: (i) chủ thể đầu tư là Nhà nước; (ii) nguồn vốn đầu tư là NSNN và (iii) mục tiêu đầu tư là phát triển kinh tế - xã hội. Quan niệm trên xác định rõ nguồn vốn của đầu tư công là vốn nhà nước, tuy vậy mục tiêu đầu tư rất rộng và theo đó phạm vi của đầu tư 13 công theo quan điểm trên sẽ rất rộng và có thể nói là không chỉ gồm đầu tư vì lợi ích công cộng mà không chỉ nhằm mục tiêu kiếm thu nhập của Nhà nước mà còn vì những lợi ích xã hội khác như tạo việc làm hay chuyển dịch cơ cấu kinh tế.
Mặt khác, cách xác định phạm vi vốn nhà nước cũng có sự thay đổi khi vốn nhà nước có thể sẽ là ngoài NSNN hoặc bao gồm NSNN và những nguồn vốn khác được Nhà nước tài trợ như tín dụng ưu đãi, viện trợ hoặc được bảo lãnh từ Chính phủ hoặc tổ chức quốc tế. Tuy nhiên, nếu xác định phạm vi vốn nhà nước theo hướng rộng hơn ngoài NSNN sẽ làm thu hẹp phạm vi đầu tư công. Điều này đặc biệt cần thiết vì ảnh hưởng đến quyết định chiến lược mở rộng hay thu hẹp phạm vi của đầu tư công. Có quan điểm lại cho rằng, phải xác định rõ mục tiêu sản phẩm đầu ra của đầu tư công, theo quan điểm đầu tư công là sự huy động vốn Nhà nước để đầu tư vào các công trình hay dự án phục vụ lợi ích kinh tế - tài chính không có khả năng hoàn vốn ngay, hay nói một cách đơn giản là không nhằm mục tiêu kinh doanh hay tìm kiếm lợi nhuận.
Quan niệm trên xuất phát từ khái niệm đầu tư công chỉ là một hoạt động tìm kiếm lợi nhuận (theo như định nghĩa của Luật Đầu tư hay Luật Kinh doanh) còn nếu không tìm kiếm lợi nhuận hay không có khả năng hoàn vốn đầu tư sẽ không phải là đầu tư công. Theo quan điểm, chỉ có Nhà nước mới đầu tư (vốn đầu tư của Nhà nước) vào những công trình hay dự án không có khả năng hoàn vốn ngay và không đặt mục tiêu kinh doanh hay tìm kiếm lợi nhuận lên hàng đầu, mà phải phục vụ lợi ích quốc kế và dân sinh hay vì sự phát triển của quốc gia, thì chỉ có hoạt động đầu tư này mới được coi là đầu tư công. Một số chuyên gia khác thì lại khẳng định nếu bất kỳ hoạt động đầu tư nào của Nhà nước là đầu tư công thì chỉ cần xác định rõ chủ thể đầu tư là Nhà nước. Theo quan điểm trên thì đầu tư công được hiểu rất rộng vì nếu một dự án đầu tư được tiến hành bởi Nhà nước thì dự án sẽ được coi là đầu tư công vì không phân biệt mục tiêu hay quy mô đầu tư và mức vốn.
Theo quan điểm trên một dự án được đầu tư bằng bất kỳ loại vốn nào nhưng nếu được đầu tư 14 bởi Nhà nước nó sẽ là đầu tư công. Quan điểm này cũng có một cách xác định chủ thể khác nhau. Tuy nhiên, quan điểm trên cũng cần được cân nhắc kỹ đến phạm vi hoạt động của chủ thể. Chủ thể của đầu tư công là Nhà nước nhưng Nhà nước là một chủ thể đặc biệt và không phải một chủ thể đứng ra thực hiện đầu tư mà giao cho những cá nhân hoặc tổ chức thực hiện đầu tư.
Về vấn đề trên thì có hai luồng ý kiến trái ngược nhau. Có ý kiến cho rằng, chủ thể đầu tư công chính là các cơ quan, tổ chức của Nhà nước và được Nhà nước lập ra và theo luật thì doanh nghiệp nhà nước (DNNN) cũng được coi là đầu tư công. Nhưng cũng có ý kiến không coi các DNNN được Nhà nước giao đầu tư là đầu tư công vì các doanh nghiệp là tổ chức kinh tế thị trường và vận hành độc lập theo kinh tế thị trường chứ không được giao nhiệm vụ quản lý theo các lệnh hành chính của Nhà nước. Nếu coi hoạt động đầu tư do DNNN thực hiện thay cho Nhà nước là chủ thể đầu tư công chắc chắn sẽ tạo thêm những bất bình đẳng với các doanh nghiệp khác.
Đặc điểm của đầu tư công, đặc điểm và tính tất yếu của quản lý đầu tư công từ nguồn NSNN 1. Đặc điểm của đầu tư công Đầu tư công là sự đầu tư của Công vào các chiến lược và dự án phát triển kinh tế - xã hội và không có mục đích sinh lợi vì vậy cũng nên xem đầu tư công như là một hình thức đầu tư đặc biệt. Đầu tư công yêu cầu một lượng tiền vốn và vật liệu thông thường khá lớn. Lao động phải đầu tư vào những công trình quy mô rộng lớn.
Quá trình đầu tư công cần phải có một thời gian làm việc khá lâu mới có thể đi vào hoạt động hiệu quả và khả năng thu hồi vốn kéo dài bởi vì đầu tư công có tính chất đặc thù và tổng hợp. Thời gian hoàn thành những sản phẩm đầu tư kéo dài. Các kết quả của quá trình đầu tư công, đặc biệt là những công trình xây dựng cơ bản đều có hiệu quả tại ngay chính vị trí công trình đã tạo lập nên. Đầu tư công là một lĩnh vực có rủi ro lớn.
Đặc điểm của quản lý đầu tư công từ nguồn NSNN Thứ nhất, đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước thực hiện bởi những đơn vị hoặc tổ chức có nhiệm vụ đầu tư theo qui định của luật pháp nhà nước về tổ chức và quản lý đầu tư. Mặc dù có nhiều quan điểm và ý kiến trái ngược nhau trong đầu tư công song phần lớn những ý kiến vẫn có cùng một quan điểm là, đầu tư công là đầu tư bởi Nhà nước và phải thực hiện thông qua Nhà nước, đầu từ chủ trương và dự án được duyệt hoặc quyết định chủ trương đầu tư đến triển khai và thực hiện đầu tư. Tất nhiên, quá trình thực hiện hoạt động đầu tư công phải thực hiện qua hình thức đầu thầu và đơn vị thắng thầu để thực hiện các hoạt động đầu tư của Nhà nước có thể là doanh nghiệp DNNN và cũng có khi là những công ty cổ phần tư nhân hoặc doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Thứ hai, nguồn vốn đầu tư vào lĩnh vực đầu tư công là ngoài Nhà nước (gồm: NSNN và vốn có nguồn gốc ngoài ngân sách; từ những vốn tín dụng đầu tư công của Nhà nước và những vốn tín dụng ưu đãi của Chính phủ và của các nhà tài trợ.