CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI 1.1 Cơ sở lý luận công tác quản lý nhà nước về đất đai 1.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của quản lý nhà nước về đất đai 1.1Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai Hiện nay, có nhiều cách giải thích thuật ngữ quản lý, có quan niệm cho rằng quản lý là cai trị, cũng có quan niệm cho rằng quản lý là điều hành, điều khiển, chỉ huy. Quan niệm chung nhất về quản lý được nhiều người chấp nhận do điều khiển học đưa ra như sau: Quản lý là sự tác động định hướng bất kỳ lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa và hướng nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất định. Quan niệm này không những phù hợp với hệ thống máy móc thiết bị, cơ thể sống, mà còn phù hợp với một tập thể người, một tổ chức hay một cơ quan nhà nước [1]. Quản lý Nhà nước là các công việc của Nhà nước, được thực hiện bởi tất cả các cơ quan Nhà nước; cũng có khi do nhân dân trực tiếp thực hiện bằng hình thức bỏ phiếu hoặc do các tổ chức xã hội, các cơ quan xã hội thực hiện nếu được Nhà nước giao quyền thực hiện chức năng nhà nước.
Quản lý Nhà nước thực chất là sự quản lý có tính chất nhà Nước, do Nhà nước thực hiện thông qua bộ máy Nhà nước trên cơ sở quyền lực Nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của Chính phủ là hệ thống cơ quan được thành lập để chuyên thực hiện hoạt động quản lý Nhà nước. Quản lý Nhà nước chính là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực Nhà nước, được sử dụng quyền lực Nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì, phát triển các mối quan hệ xã hội, trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước [1]. Quản lý đất đai (Land Administration) là một khái niệm đa nghĩa. Theo nghĩa rộng, quản lý đất đai (QLĐĐ) bao hàm cả việc bảo vệ lẫn việc kiểm soát sử dụng đất đai sao cho đất đai phục vụ con người tốt nhất trong hiện tại và tương lai.
Theo nghĩa này, QLĐĐ bao gồm nhiều việc như bảo vệ lãnh thổ chủ quyền quốc gia, chống lại mọi sự xâm phạm; kiểm kê, đo vẽ lập bản đồ địa chính; phân bổ đất đai cho các ngành, nghề lĩnh vực khác nhau; sử dụng đất đai hiệu quả, bền vững; tổ chức không gian trên đất 5 một cách hợp lý, phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, phù hợp với phong tục, tập quán từng vùng, miền; khuyến khích đầu tư vào đất và bảo vệ đất. Nói cách khác, theo nghĩa rộng QLĐĐ là quản lý lãnh thổ quốc gia. QLĐĐ theo nghĩa hẹp là công việc của ngành QLĐĐ trong phân hệ quản lý nhà nước (QLNN). Theo nghĩa này, QLĐĐ là quá trình thu thập, điều tra mô tả những tài liệu chi tiết về thửa đất; xác định hoặc điều chỉnh các quyền và các thuộc tính khác của đất; lưu trữ cập nhật và cung cấp những thông tin về sở hữu, giá trị, sử dụng đất cũng như các nguồn thông tin khác liên quan đến thị trường bất động sản và giao dịch có tính thị trường về đất đai (thế chấp đất, chuyển đổi đất).
Tuy nhiên, khi đề cập đến nội dung QLĐĐ của Nhà nước, không thể thoát ly khỏi chế độ sở hữu đất đai do chế độ chính trị quy định, không thể không chịu sự chế định của hệ thống luật pháp, từ văn bản có tính pháp lý cao nhất là Hiến pháp, đến các văn bản có tính chất điều hành như Nghị định, Quyết định, Thông tư của các cơ quan có thẩm quyền [2]. Quản lý Nhà nước về đất đai là tổng hợp các hoạt động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai; đó là các hoạt động nắm chắc tình hình sử dụng đất; phân phối và phân phối lại quỹ đất đai theo quy hoạch, kế hoạch; kiểm tra giám sát quá trình quản lý và sử dụng đất; điều tiết các nguồn lợi từ đất đai [1].2Đặc điểm của quản lý nhà nước về đất đai * Quản lý Nhà nước về đất đai mang những đặc điểm chung của công tác quản lý hành chính Nhà nước QLNN về đất đai mang tính quyền lực, tính tổ chức và tính mệnh lệnh đơn phương của Nhà nước: Khách thể quản lý phải phục tùng chủ thể quản lý một cách nghiêm túc; nếu không, bị truy cứu trách nhiệm và xử lý theo pháp luật một cách nghiêm minh, bình đẳng [1]. QLNN về đất đai có mục tiêu chiến lược, có chương trình và có kế hoạch thực hiện mục tiêu: Đặc điểm này đòi hỏi công tác QLNN về đất đai phải có chương trình, kế hoạch dài hạn, trung hạn, hàng năm; có chỉ tiêu và biện pháp cụ thể để thực hiện các chỉ tiêu. Đặc điểm này được thể hiện thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
6 QLNN về đất đai là hoạt động mang tính dưới luật: Tính dưới luật thể hiện ở chỗ bản thân hoạt động quản lý là hoạt động chấp hành pháp luật và điều hành trên cơ sở luật. Các quyết định ban hành trong hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai phải phù hợp với pháp luật và các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên, nếu mâu thuẫn sẽ bị đình chỉ và bãi bỏ. QLNN về đất đai là hoạt động được đảm bảo về phương diện tổ chức bộ máy và cơ sở vật chất mà trước hết là bộ máy cơ quan hành chính: Đây là hệ thống nhiều về số lượng cơ quan cũng như số lượng biên chế, phức tạp về tổ chức, cơ cấu và rất đa dạng về chức năng, nhiệm vụ, cũng như hình thức, phương thức hoạt động. Hoạt động QLNN về đất đai được đảm bảo về nguồn lực và phương tiện tài chính dồi dào cũng như các tài sản khác.
QLNN về đất đai là hoạt động mang tính kinh tế: Mọi Nhà nước thực hiện chức năng QLNN về đất đai của mình cũng là nhằm phục vụ nền kinh tế đó, nên có thể nói QLNN về đất đai mang tính kinh tế. QLNN về đất đai là hoạt động mang tính chính trị rõ rệt: Nhà nước là một tổ chức chính trị thể hiện ý chí của giai cấp thống trị và ý chí đó được các cơ quan Nhà nước đưa vào cuộc sống. Khi giải quyết bất kỳ vấn đề nào trong công tác QLNN về đất đai phải tính đến nhiệm vụ và mục tiêu chính trị. QLNN về đất đai là hoạt động có tính thứ bậc chặt chẽ: QLNN về đất đai là hệ thống thông suốt từ trên xuống dưới, cấp dưới phục tùng cấp trên, nhận chỉ thị và chịu sự kiểm tra thường xuyên của cấp trên.
QLNN về đất đai là hoạt động không mang tính vụ lợi: QLNN về đất đai có nhiệm vụ là phục vụ lợi ích công và lợi ích của công dân nên không được đòi hỏi người được phục vụ phải trả thù lao, không được theo đuổi mục tiêu danh lợi hơn bất cứ tổ chức nào trong xã hội, nó phải mang tính chất vô tư, công tâm, trong sạch, liêm khiết nhất [1]. *Những đặc điểm riêng của quản lý Nhà nước về đất đai 7 QLNN về đất đai được thực hiện trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992,. Luật Đất đai sửa đổi bổ sung năm 1998, 2001, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đều khẳng định toàn bộ đất đai ở nước ta thuộc quyền sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý.
QLNN về đất đai diễn ra trong phạm vi rộng. Về mặt không gian, Nhà nước quản lý toàn bộ diện tích đất đai nằm trong biên giới quốc gia, bao gồm tất cả các loại đất trên toàn bộ vùng lãnh thổ. Về mặt xã hội, QLNN về đất đai liên quan đến mọi cá nhân, hộ gia đình, tổ chức trong toàn xã hội. Theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành, người sử dụng đất không chỉ có quyền sử dụng đất mà còn có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất (QSDĐ), góp vốn bằng QSDĐ.
QLNN về đất đai là một hoạt động khó khăn, phức tạp: Với diện tích đất đai rộng lớn, phân bố ở nhiều khu vực khác nhau, trình độ dân trí ở các vùng miền khác nhau nên công tác QLĐĐ vẫn còn gặp nhiều khó khăn.3 Vai trò của quản lý nhà nước về đất đai Trong giai đoạn hiện nay, để đẩy nhanh quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, công tác quản lý nhà nước về đất đai có vai trò hết sức quan trọng, thể hiện trên các mặt sau đây: QLNN về đất đai là hoạt động cơ bản để bảo vệ sở hữu toàn dân về đất đai. Trong báo cáo chính trị Đại hội Đảng cộng sản Việt Nam lần thứ VIII đã khẳng định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân”. Văn kiện Đại hội lần thứ VII Ban chấp hành Trung ương khóa IX một lần nữa khẳng định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Trong công cuộc đổi mới hiện nay, Đảng ta vẫn kiên trì giữ vững quan điểm này.
Sở hữu toàn dân về đất đai là nguyên tắc bao trùm lên hoạt động của cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai, nghĩa là: Trong xây dựng quy phạm pháp luật đất đai, thiết lập và tổ chức thực hiện các quan hệ pháp luật đất đai đều phải dựa trên quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Hoạt động của các cơ quan QLNN về đất đai phải đảm bảo cho Luật Đất đai được thực hiện trên thực tế, cũng là đảm bảo cho chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. 8 QLNN về đất đai có vai trò quan trọng trong việc khai thác và sử dụng đất đai có hiệu quả. Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá nhưng số lượng lại hạn chế cho nên việc bảo vệ và sử dụng tiết kiệm đất đai là vô cùng cần thiết.
Đảng ta khẳng định: “Sử dụng hợp lý và tiết kiệm tài nguyên, bảo vệ và cải thiện môi trường, bảo tồn đa dạng sinh học là một nội dung quan trọng của chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình và dự án phát triển kinh tế - xã hội”.