Mở đầu Phần 2. Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý tài chính Phần 3. Phương pháp nghiên cứu Phần 4. Kết quả nghiên cứu và thảo luận Phần 5.
Kết luận và kiến nghị 3 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN 2. Một số khái niệm * Khái niệm về thanh tra: Thanh tra (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ nguồn gốc La tinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo Từ điển pháp luật Anh - Việt, thanh tra “là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra”.
Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích thanh tra “là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc”. Theo Từ điển tiếng Việt “thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”. Với nghĩa này, Thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: “xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định”. Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định: “Người làm nhiệm vụ thanh tra” “đoàn thanh tra của Bộ” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định”.
Quan niệm về thanh tra hiện nay cũng như trong lịch sử nước ta được thể hiện qua mô hình các cơ quan nhà nước, các quy định của Hiến pháp và pháp luật và được đề cập ở các giác độ khác nhau: Thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sử dụng, nhưng các triều đại Lý, Trần, Lê có cơ quan gọi là “Ngự sử đài” với chức năng gần giống như cơ quan Thanh tra nhà nước hiện nay và có chức “Quan ngự sử” đứng đầu Ngự sử đài. Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình. Quan ngự sử đời nhà Trần có quyền tiền trảm hậu tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián vua. Thời Lê có hàm “Gián nghị đại phu” phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật, Gián nghị đại phu có quyền can gián nhà vua những việc nên làm và những việc không nên làm.
Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta chưa sử dụng thuật ngữ “thanh tra”, hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao cho một cơ quan chuyên trách nào, mà quyền “kiểm soát” đối với Chính phủ được giao cho Ban Thường vụ của Nghị viện: “khi Nghị viện không họp, Ban Thường vụ có quyền kiểm soát, phê bình Chính phủ”. 4 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Ngày 23/11/1945, chỉ sau ba tháng từ khi Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Sắc lệnh nêu rõ: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”, từ đây thuật ngữ “thanh tra” xuất hiện, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ. Hiến pháp năm 1959 cũng đề cập đến một số nội dung về kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý nhà nước: “Các Bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ ra đời những thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các thông tư và chỉ thị ấy” và “Uỷ ban hành chính các cấp chiếu theo quyền hạn do luật định mà ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những quyết định chỉ thị ấy”.
Như vậy, thanh tra, kiểm tra ở đây ngoài việc xem xét vi phạm của các cơ quan, nhân viên hành chính hay Chính phủ còn mở rộng ra giám sát, kiểm tra các hoạt động xây dựng, ban hành, thực hiện các văn bản pháp quy. Hiến pháp năm 1980 đã sử dụng thuật ngữ “thanh tra” với nội dung là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nước. Khoản 15 Điều 107 của Hiến pháp quy định Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ: “tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước”, Điều 110 quy định: “Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo công tác của Hội đồng Bộ trưởng, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành những quyết định của Quốc hội, Hội đồng nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng”. Về Uỷ ban nhân dân, Điều 124 quy định: “Uỷ ban nhân dân các cấp chiểu theo quyền hạn do luật định, ra những quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó”.
Đến Hiến pháp năm 1992, khái niệm thanh tra, kiểm tra được thể hiện rõ hơn. Khoản 7 Điều 112 quy định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân”. Điều 115 quy định: “… Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó …”. Đối với Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ “ra quyết định, chỉ thị, thông tư và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó…” (Điều 116).
Đối với Uỷ ban nhân dân, Điều 124 Hiến pháp năm 1992 cũng quy định “Uỷ ban nhân dân… ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó”. 5 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Từ Pháp lệnh thanh tra năm 1990, Luật thanh tra năm 2004 và hiện nay là Luật Thanh tra năm 2010, hoạt động thanh tra của các tổ chức Thanh tra được xác định là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước. Điều 3 Luật thanh tra năm 2010 xác định: “Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”.
Như vậy có thể thấy, thanh tra không đồng nhất với hoạt động điều hành, quản lý, khác với hoạt động kiểm tra chuyên môn, nghiệp vụ. Trong hoạt động, thanh tra thực thi quyền lực của Nhà nước, tác động đến đối tượng bị quản lý, nhằm mang lại cho chủ thể quản lý những thông tin chính xác, khách quan, để từ đó có biện pháp chấn chỉnh hoạt động quản lý. Hoạt động thanh tra không chỉ xem xét tính hợp pháp, mà còn xem xét tính hợp lý của hành vi của đối tượng quản lý. Bản chất của hoạt động thanh tra không phải chỉ là phát hiện, xử lý vi phạm, mà điều quan trọng hơn là tìm ra nguyên nhân vi phạm để từ đó đề xuất các giải pháp phòng ngừa, ngăn chặn vi phạm.
Nếu cho rằng, thanh tra là phát hiện hành vi vi phạm và áp dụng biện pháp xử phạt vi phạm hành chính thì đó là việc nhận thức không đúng với bản chất của hoạt động thanh tra. Ngược lại, thanh tra phải chỉ ra được những việc làm được, những thiếu sót, khuyết điểm và nguyên nhân của nó và phải thực sự trở thành ''tai mắt của trên, là người bạn của dưới'' theo đúng như mong muốn và yêu cầu của Bác Hồ đối với ngành thanh tra. * Khái niệm thanh tra hành chính: Theo Luật Thanh tra năm 2010, Thanh tra hành chính được xác định như sau: “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao”. Như vậy xét về mặt tổ chức: Thanh tra hành chính là hoạt động được đảm nhiệm bởi các cơ quan thanh tra được tổ chức theo cấp hành chính.
Ở trung ương là Thanh tra Chính phủ; ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương gọi là thanh tra tỉnh; ở huyện, quận, thị xã thuộc tỉnh là thanh tra huyện. Về mặt nội dung thanh tra: Ngoài thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, thanh tra hành chính còn thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp. 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Nó thể hiện quan hệ trong chỉ đạo, điều hành, kiểm tra, kiểm soát giữa cấp trên đối với cấp dưới, giữa cơ quan có thẩm quyền với đối tượng trực thuộc chịu sự quản lý. Mục đích là nhằm xem xét, đánh giá trong tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức và cá nhân có tuân thủ các quy định của pháp luật không.
Mặt khác, còn nhằm xem xét, đánh giá về việc thực hiện các nhiệm vụ được giao mang tính kế hoạch, chỉ đạo, điều hành giữa cơ quan cấp trên đối với cấp dưới có được thực hiện đầy đủ, nghiêm túc, đúng đắn hay không. Vai trò của thanh tra hành chính Thanh tra là một nội dung, một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước: Theo quan điểm của chủ nghĩa Mác-Lênin, khi có quản lý là phải có thanh tra. Lênin nói “Thanh tra và quản lý là một chứ không phải là hai”. Người cho rằng mục đích của thanh tra là nhằm xây dựng “khả năng biết làm, biết thành thạo trong quản lý”.
Quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh về công tác thanh tra cũng dựa trên những luận điểm cơ bản của chủ nghĩa Mác-Lênin. Người nói: “Thanh tra là tai mắt của trên, là người bạn của dưới” và “Thanh tra là để theo dõi, xem xét kế hoạch, chỉ thị, chính sách đó, các địa phương đã chấp hành như thế nào”, “nếu họ làm sai hay gặp khó khăn, còn giúp họ làm cho đúng với nghị quyết, chỉ thị của trên đưa xuống”. Thanh tra là một trong những phương thức thực hiện chức năng quản lý của Nhà Nước. Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước bao gồm 3 mặt thống nhất chặt chẽ với nhau: Ban hành quyết định quản lý; tổ chức, phân công, chỉ đạo việc thực hiện các quyết định quản lý; và kiểm tra việc thực hiện các quyết định quản lý.
Mặt khác, các nghị quyết của Đảng đều khẳng định vai trò quan trọng của công tác thanh tra đối với việc nâng cao hiệu quả quản lý.