Tổng quan nghiên cứu

Trong quản trị tài chính công hiện đại, công tác thanh tra ngân sách nhà nước giữ vai trò then chốt nhằm bảo đảm kỷ cương pháp luật, phòng ngừa thất thoát và nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực quốc gia. Theo số liệu thống kê giai đoạn 2016 - 2018, Thanh tra tỉnh Thái Bình đã triển khai tổng cộng 65 cuộc thanh tra hành chính và chuyên ngành, qua đó phát hiện hàng loạt sai phạm kinh tế với tổng giá trị kiến nghị xử lý lên đến 46,323 tỷ đồng. Tuy nhiên, hiệu lực thực thi sau thanh tra vẫn còn bộc lộ rào cản đáng kể khi tỷ lệ thu hồi tiền sai phạm nộp về ngân sách nhà nước bình quân 3 năm chỉ đạt 59,45%, cá biệt có những năm tỷ lệ này giảm sâu xuống mức 20,3%. Thực trạng trên đặt ra yêu cầu cấp thiết phải đánh giá một cách toàn diện và khoa học hoạt động thanh tra ngân sách nhà nước cấp huyện.

Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Kế toán định hướng ứng dụng tập trung giải quyết bài toán hoàn thiện quy trình tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động thanh tra ngân sách nhà nước cấp chính quyền địa phương. Mục tiêu cụ thể của nghiên cứu bao gồm: hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm soát ngân sách; phân tích thực trạng công tác thanh tra ngân sách cấp huyện tại 3 địa bàn trọng điểm gồm huyện Vũ Thư, huyện Quỳnh Phụ và huyện Tiền Hải; xác định các nhân tố chủ quan và khách quan ảnh hưởng đến chất lượng thanh tra; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp mang tính chiến lược và khả thi.

Phạm vi nghiên cứu được xác định rõ nét về mặt không gian tại Cơ quan Thanh tra tỉnh Thái Bình và 3 đơn vị hành chính cấp huyện trực thuộc; phạm vi thời gian thu thập dữ liệu thứ cấp từ năm 2016 đến năm 2018; thời gian khảo sát thực nghiệm trong giai đoạn tháng 07/2018 đến tháng 08/2019; đồng thời định hướng lộ trình thực hiện giải pháp trong giai đoạn 2020 - 2025. Kết quả nghiên cứu mang lại ý nghĩa thực tiễn to lớn, hướng đến mục tiêu nâng tỷ lệ thu hồi sai phạm sau thanh tra đạt trên 85%, giảm thiểu 100% tình trạng chồng chéo kế hoạch kiểm tra giữa các cơ quan ban ngành và chuẩn hóa toàn diện quy trình kiểm toán - thanh tra nội bộ trên địa bàn tỉnh.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng của lý thuyết quản lý nhà nước hiện đại, lý thuyết kiểm soát tài chính công (Public Financial Control Theory) và lý thuyết ủy nhiệm - tác nhân (Principal-Agent Theory). Theo các lý thuyết này, quản lý ngân sách nhà nước đòi hỏi một cơ chế kiểm tra, giám sát độc lập nhằm giảm thiểu sự bất cân xứng thông tin, hạn chế rủi ro đạo đức và bảo đảm các quyết định chi tiêu công luôn phục vụ lợi ích tối cao của xã hội.

Khung lý thuyết của luận văn tích hợp 4 khái niệm và văn bản pháp lý nền tảng:

  • Thanh tra Nhà nước: Hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân (theo Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010 và Nghị định số 86/2011/NĐ-CP).
  • Ngân sách Nhà nước: Toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước (theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015).
  • Thanh tra ngân sách nhà nước cấp huyện: Quy trình chuyên môn nghiệp vụ xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật trong lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách huyện theo quy định tại Quyết định số 46/QĐ-BTC ngày 07/01/2013 của Bộ Tài chính.
  • Phân cấp quản lý ngân sách: Nguyên tắc xác định phạm vi quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc tạo lập nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phân bổ.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp hài hòa giữa phương pháp định tính và định lượng nhằm bảo đảm tính khách quan, đa chiều và chuẩn xác của các kết luận khoa học. Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ 65 hồ sơ thanh tra thực tế, báo cáo tài chính của 3 huyện khảo sát, các văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống dữ liệu nhân sự của Thanh tra tỉnh Thái Bình giai đoạn 2016 - 2018.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua kỹ thuật điều tra bằng bảng hỏi cấu trúc kết hợp phỏng vấn sâu với tổng cỡ mẫu là 94 đối tượng, được chọn theo phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp thuận tiện:

  • Nhóm công chức thanh tra (22 người): Bao gồm 3 Lãnh đạo Thanh tra tỉnh, 3 Trưởng đoàn thanh tra và 16 Thanh tra viên trực tiếp tham gia các cuộc thanh tra ngân sách cấp huyện.
  • Nhóm đối tượng được thanh tra (72 người): Bao gồm 3 Lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp huyện, 13 Lãnh đạo phòng ban chuyên môn (Phòng Tài chính - Kế hoạch, Ban Quản lý dự án, Chi cục Thuế) và 56 cán bộ, kế toán viên tại các đơn vị sử dụng ngân sách xã, huyện.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả, phương pháp so sánh tương đối, tuyệt đối và thang đo khoảng Likert 5 mức (từ 1,00 - 1,80: Rất kém; 1,81 - 2,61: Kém; 2,62 - 3,42: Bình thường; 3,43 - 4,23: Tốt; 4,24 - 5,04: Rất tốt với độ rộng khoảng cách là 0,8 điểm) là nhằm lượng hóa các đánh giá định tính về năng lực, phẩm chất cán bộ, quy trình thanh tra và tính tuân thủ pháp luật. Toàn bộ quá trình thu thập và xử lý số liệu được tiến hành trong thời gian từ tháng 07/2018 đến tháng 08/2019 thông qua công cụ phân tích trên phần mềm Excel chuyên dụng.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực chứng tại Thanh tra tỉnh Thái Bình đối với 3 cuộc thanh tra ngân sách toàn diện tại các huyện Vũ Thư, Quỳnh Phụ và Tiền Hải đã đưa ra các phát hiện cốt lõi:

Thứ nhất, tổng giá trị sai phạm kinh tế phát hiện qua thanh tra ngân sách tại 3 địa phương trên đạt 15,590 tỷ đồng, trong đó cơ quan thanh tra đã kiến nghị thu hồi trực tiếp nộp vào ngân sách nhà nước số tiền 8,121 tỷ đồng. Các sai phạm diễn ra tập trung ở các khâu lập dự toán không sát thực tế, hạch toán sai niên độ kế toán và quản lý các nguồn thu từ đất đai.

Thứ hai, sai phạm trong chi đầu tư xây dựng cơ bản chiếm tỷ trọng áp đảo, đóng góp tới hơn 45,5% tổng sai phạm kinh tế toàn tỉnh với giá trị phát hiện là 21,076 tỷ đồng trên tổng số 46,323 tỷ đồng sai phạm của 65 cuộc thanh tra. Điển hình qua thanh tra kỹ thuật đã phát hiện chênh lệch quyết toán khống khối lượng thi công tại 11 công trình xây dựng ở huyện Vũ Thư năm 2017, 5 công trình tại huyện Quỳnh Phụ năm 2017 và 6 công trình xây lắp tại huyện Tiền Hải năm 2018.

Thứ ba, tỷ lệ thu hồi tiền sai phạm sau thanh tra đạt kết quả rất hạn chế. Tỷ lệ thu nộp bình quân 3 năm chỉ đạt 59,45%, trong đó năm thấp nhất đạt tỷ lệ 20,3%. Điều này phản ánh giai đoạn đôn đốc, xử lý sau thanh tra chưa có chế tài đủ mạnh, thiếu sự vào cuộc quyết liệt từ các cơ quan cưỡng chế tài chính.

Thứ tư, về cơ cấu nhân lực, tính đến ngày 31/12/2018, Thanh tra tỉnh Thái Bình có 45 cán bộ công chức, trong đó 100% có trình độ đại học trở lên và tỷ lệ trên đại học tăng trưởng từ 6,5% (năm 2016) lên 20,0% (năm 2018). Tuy nhiên, cơ cấu chuyên ngành đào tạo còn mất cân đối khi cán bộ ngành Kinh tế - Tài chính chiếm 53,3%, chuyên ngành khác chiếm 33,3%, trong khi cán bộ có chuyên môn sâu về Kỹ thuật Xây dựng - Giao thông chỉ chiếm 13,3% (6 người), gây khó khăn lớn khi thẩm tra các dự án đầu tư công phức tạp.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân dẫn đến tình trạng sai phạm kéo dài và tỷ lệ thu hồi thấp bắt nguồn từ cả yếu tố khách quan lẫn chủ quan. Về khách quan, hệ thống văn bản pháp luật về phân cấp ngân sách còn nhiều khoảng trống; cơ chế phối hợp giữa Thanh tra tỉnh với Sở Tài chính, Cục Thuế, Kho bạc Nhà nước và các tổ chức tín dụng chưa được quy chế hóa chặt chẽ. Về chủ quan, việc xây dựng kế hoạch thanh tra hằng năm còn bộc lộ sự trùng lặp nội dung giữa thanh tra tỉnh và thanh tra sở ngành; quy trình giám sát hoạt động đoàn thanh tra chưa được thực hiện triệt để ở 100% các cuộc thanh tra; năng lực phân tích chứng từ điện tử của một bộ phận thanh tra viên còn hạn chế.

Khi so sánh với bài học thực tiễn tại các địa phương lân cận, sự chênh lệch về hiệu quả quản lý thể hiện rất rõ nét:

  • Tại thành phố Hải Phòng trong giai đoạn 2017 - 2018, Thanh tra thành phố đã triển khai 34 cuộc thanh tra, ban hành 31 kết luận, phát hiện sai phạm kinh tế 20,542 tỷ đồng tại 406 tổ chức và đã thu hồi thành công 19,372 tỷ đồng, đạt tỷ lệ ấn tượng lên tới 94,3%. Thành công này nhờ vào việc bám sát chủ đề tăng cường kỷ cương thu chi ngân sách và cá thể hóa trách nhiệm từng khâu lập biên bản.
  • Tại tỉnh Nam Định trong 3 năm 2016 - 2018, Thanh tra tỉnh thực hiện 40 cuộc thanh tra định kỳ, thu hồi trên 17 tỷ đồng; riêng năm 2018 tiến hành 2 cuộc thanh tra ngân sách cấp huyện đã kiến nghị thu hồi gần 11 tỷ đồng nhờ áp dụng mô hình 100% đoàn thanh tra đều có tổ giám sát hoạt động độc lập.

Để làm rõ bức tranh tổng thể, các dữ liệu nghiên cứu có thể được trực quan hóa qua hai dạng thức: Biểu đồ cột chồng so sánh cơ cấu ngạch công chức (Thanh tra viên cao cấp 2,2%, Thanh tra viên chính 31,1%, Thanh tra viên 55,6%, Chuyên viên 11,1%) và Biểu đồ tròn mô tả tỷ trọng sai phạm kinh tế phân theo các lĩnh vực trọng yếu (Xây dựng cơ bản chiếm 45,5%, Quản lý đất đai chiếm 31,5%, và Quản lý tài chính - tài sản chiếm 23,0%).

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng và đối sánh kinh nghiệm, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm nhằm nâng cao hiệu quả thanh tra ngân sách nhà nước cấp huyện:

  1. Kiện toàn cơ cấu bộ máy và chuẩn hóa nguồn nhân lực chuyên môn

    • Hành động cụ thể: Tái cơ cấu tỷ trọng cán bộ chuyên môn theo hướng tăng cường thanh tra viên có trình độ kỹ thuật xây dựng, giao thông và công nghệ thông tin từ mức 13,3% hiện tại lên tối thiểu 25% vào năm 2023. Tổ chức đào tạo nghiệp vụ chuyên sâu về kiểm toán tài chính công cho 100% thanh tra viên đương nhiệm.
    • Target metric: 100% cán bộ đoàn thanh tra ngân sách có chứng chỉ bồi dưỡng nghiệp vụ thanh tra viên chính và thành thạo kỹ năng phân tích dự toán xây dựng cơ bản.
    • Timeline & Chủ thể: Thực hiện từ năm 2020 đến năm 2022, do Thanh tra tỉnh Thái Bình chủ trì phối hợp với Sở Nội vụ và Trường Cán bộ Thanh tra.

  2. Đổi mới quy trình lập kế hoạch và thiết lập cơ chế giám sát 100% đoàn thanh tra

    • Hành động cụ thể: Ứng dụng phần mềm rà soát chồng chéo trong phê duyệt kế hoạch thanh tra hằng năm giữa cấp tỉnh và cấp huyện. Ban hành quy định bắt buộc thành lập Tổ giám sát độc lập đối với tất cả các cuộc thanh tra ngân sách cấp huyện theo kinh nghiệm thành công của tỉnh Nam Định.
    • Target metric: Loại bỏ hoàn toàn 100% tình trạng thanh tra trùng lắp về địa bàn và nội dung; 100% nhật ký đoàn thanh tra được số hóa và kiểm duyệt định kỳ hằng tuần.
    • Timeline & Chủ thể: Triển khai từ quý I/2021 đến hết năm 2023, do Chánh Thanh tra tỉnh trực tiếp chỉ đạo các Phòng Nghiệp vụ 1, 2, 3, 4 và Phòng Giám sát.

  3. Tăng cường chế tài và xây dựng cơ chế phối hợp liên ngành trong đôn đốc sau thanh tra

    • Hành động cụ thể: Ký kết quy chế phối hợp đa phương giữa Thanh tra tỉnh với Sở Tài chính, Cục Thuế, Kho bạc Nhà nước tỉnh Thái Bình và hệ thống các Ngân hàng thương mại trên địa bàn. Áp dụng biện pháp phong tỏa tài khoản, khấu trừ tự động đối với các đơn vị cố tình chây ì nộp tiền sai phạm vào ngân sách.
    • Target metric: Nâng tỷ lệ thu hồi tiền sai phạm thực nộp vào ngân sách nhà nước từ mức bình quân 59,45% lên đạt tối thiểu 85% trong giai đoạn 2020 - 2025.
    • Timeline & Chủ thể: Thực hiện định kỳ liên tục từ năm 2020 đến năm 2025, do Phòng Giám sát, kiểm tra và xử lý sau thanh tra chủ trì thực hiện.

  4. Đầu tư công cụ kỹ thuật và hiện đại hóa hạ tầng công nghệ thông tin

    • Hành động cụ thể: Trích lập nguồn kinh phí được để lại từ các khoản thu hồi qua thanh tra (theo định mức tài chính hiện hành) để trang bị thiết bị đo đạc, kiểm định công trình độc lập cho thanh tra viên và xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu số về quản lý ngân sách huyện.
    • Target metric: Giảm 30% thời gian tiến hành thanh tra trực tiếp tại hiện trường và rút ngắn thời hạn ban hành kết luận thanh tra xuống dưới 15 ngày so với quy định chuẩn.
    • Timeline & Chủ thể: Triển khai trong giai đoạn 2021 - 2024, do Văn phòng Thanh tra tỉnh phối hợp Sở Tài chính Thái Bình thực hiện.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị học thuật và tính ứng dụng thực tiễn cao, đặc biệt hữu ích cho 4 nhóm đối tượng sau:

  1. Lãnh đạo và cán bộ công chức ngành Thanh tra các cấp: Cung cấp cẩm nang tra cứu quy trình 4 bước thanh tra ngân sách (chuẩn bị, tiến hành, kết thúc, đôn đốc sau thanh tra); hỗ trợ phương pháp phát hiện các kẽ hở quyết toán xây dựng cơ bản và kỹ năng xử lý vướng mắc trong khâu thu hồi tiền sai phạm nộp ngân sách.

  2. Cơ quan quản lý tài chính địa phương (Sở Tài chính, Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước): Giúp nhận diện sớm các nguy cơ sai phạm trong việc phân bổ dự toán, trích lập nguồn cải cách tiền lương, quản lý quỹ phòng chống thiên tai và quản lý nguồn thu từ bán, cho thuê tài sản công để chủ động phòng ngừa thất thoát.

  3. Chính quyền địa phương và các chủ đầu tư dự án công cấp huyện: Giúp lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp huyện, Ban quản lý dự án xây dựng nắm vững quy chuẩn pháp lý, từ đó nâng cao tính tuân thủ pháp luật trong nghiệm thu khối lượng xây lắp và quyết toán niên độ ngân sách đúng quy định.

  4. Giảng viên, học viên cao học và nhà nghiên cứu chuyên ngành Kế toán - Kiểm toán công: Đóng vai trò là tài liệu tham khảo chuẩn mực về phương pháp nghiên cứu kết hợp giữa số liệu thứ cấp thực tế với phân tích thực chứng qua thang đo khoảng Likert 5 mức trong lĩnh vực tài chính công.

Câu hỏi thường gặp

  1. Tỷ lệ thu hồi tiền sai phạm sau thanh tra ngân sách tại tỉnh Thái Bình giai đoạn nghiên cứu đạt bao nhiêu? Trong giai đoạn 2016 - 2018, tỷ lệ thu hồi tiền sai phạm bình quân đạt 59,45% trên tổng số 8,121 tỷ đồng kiến nghị thu hồi tại 3 huyện khảo sát. Tỷ lệ này có sự biến động lớn, cá biệt có năm chỉ đạt 20,3% do thiếu chế tài cưỡng chế tài khoản và sự phối hợp giữa các cơ quan thu nộp ngân sách chưa thực sự đồng bộ.

  2. Lĩnh vực nào ghi nhận giá trị sai phạm ngân sách cấp huyện lớn nhất? Lĩnh vực chi đầu tư xây dựng cơ bản ghi nhận sai phạm lớn nhất, chiếm 21,076 tỷ đồng (tương đương 45,5%) tổng giá trị sai phạm kinh tế toàn tỉnh. Các sai sót phổ biến gồm nghiệm thu khống khối lượng thi công, áp sai đơn giá định mức và chênh lệch quyết toán tại hàng loạt công trình hạ tầng cấp huyện, xã.

  3. Cỡ mẫu và phương pháp khảo sát thực tế trong luận văn được thiết kế ra sao? Nghiên cứu khảo sát 94 đối tượng thông qua bảng hỏi cấu trúc gồm 22 cán bộ thanh tra tỉnh (3 lãnh đạo, 3 trưởng đoàn, 16 thanh tra viên) và 72 đối tượng được thanh tra (3 lãnh đạo huyện, 13 lãnh đạo phòng ban, 56 cán bộ đơn vị sử dụng ngân sách). Dữ liệu được lượng hóa qua thang đo Likert 5 mức với khoảng cách phân lớp 0,8 điểm.

  4. Điểm khác biệt căn bản giữa thanh tra Thái Bình và các địa phương lân cận là gì? So với thành phố Hải Phòng đạt tỷ lệ thu hồi 94,3% (thu hồi 19,372 tỷ đồng từ 406 đơn vị) và Nam Định đạt 100% đoàn thanh tra có tổ giám sát chuyên trách, Thanh tra tỉnh Thái Bình còn thiếu cơ chế giám sát độc lập toàn diện và đội ngũ cán bộ có chuyên môn kỹ thuật xây dựng mới chỉ chiếm 13,3%.

  5. Giải pháp nào được xem là đột phá để nâng cao hiệu lực của kết luận thanh tra? Giải pháp đột phá là ban hành quy chế phối hợp liên ngành bắt buộc giữa Thanh tra tỉnh, Sở Tài chính, Cục Thuế, Kho bạc Nhà nước và hệ thống Ngân hàng thương mại nhằm tự động phong tỏa và trích nợ tài khoản đối với các tổ chức chây ì, hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ thu hồi đạt trên 85% giai đoạn 2020 - 2025.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa hoàn chỉnh cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động thanh tra ngân sách nhà nước cấp huyện, làm rõ quy trình 4 giai đoạn theo chuẩn mực của Luật Thanh tra 2010 và Luật Ngân sách nhà nước 2015.
  • Phân tích thực chứng toàn diện 65 cuộc thanh tra giai đoạn 2016 - 2018 tại Thái Bình, chỉ rõ 15,590 tỷ đồng sai phạm tại 3 huyện trọng điểm (Vũ Thư, Quỳnh Phụ, Tiền Hải) với trọng tâm sai phạm nằm ở mảng xây dựng cơ bản (chiếm 45,5%).
  • Đánh giá thẳng thắn các nút thắt về tỷ lệ thu hồi nộp ngân sách thấp (59,45%), cơ cấu nhân sự kỹ thuật còn mỏng (13,3%) và tình trạng chồng chéo trong kế hoạch thanh tra.
  • Rút ra các bài học kinh nghiệm sâu sắc từ thành công của Hải Phòng (tỷ lệ thu hồi 94,3%) và Nam Định (100% giám sát đoàn thanh tra) để định hình khung giải pháp phù hợp.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ gắn với các mục tiêu cụ thể, phân định rõ chủ thể thực hiện và lộ trình thực thi chi tiết trong giai đoạn 2020 - 2025.

Đóng góp lớn nhất của công trình là cung cấp cơ sở khoa học và bộ công cụ đánh giá thực chứng phục vụ đổi mới quản trị thanh tra tài chính công tại địa phương. Các đơn vị thanh tra, nhà quản trị ngân sách và học viên cao học quan tâm có thể khai thác, vận dụng toàn văn nghiên cứu để nâng cao chất lượng công tác kiểm soát ngân sách nhà nước trong giai đoạn mới.