Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CÁN BỘ, VIÊN CHỨC VÀ CÁN BỘ, VIÊN CHỨC TRONG TRƢỜNG ĐẠI HỌC 1. KHÁI NIỆM VỀ CÁN BỘ, VIÊN CHỨC 1. Khái niệm cán bộ Thuật ngữ "cán bộ" được sử dụng rộng rãi trong khoa học thực tiễn ở nước ta, bao gồm các nhân sự thuộc khu vực nhà nước và các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Thuật ngữ này thường được dùng để chỉ "cán bộ, công nhân viên chức", bao gồm tất cả những người làm công, hưởng lương từ Nhà nước, từ những người đứng đầu một cơ quan tới các nhân viên phục vụ như lái xe, bảo vệ hay lao động tạp vụ.
Sự đánh đồng như vậy dẫn tới việc không phân định rõ ràng về chức năng và nhiệm vụ, không phân biệt rõ những người thực thi chức năng quản lý nhà nước và những người cung ứng dịch vụ công trong bộ máy nhà nước, thậm chí gây nhầm lẫn trong hoạt động cũng như hành xử công vụ. Thực tiễn cho thấy, ngay cả nhiều quy định về kỷ luật cán bộ cũng khó thực thi bởi chính sự mơ hồ và dễ gây lẫn lộn trong khái niệm này. Cùng với xu hướng toàn cầu hóa về kinh tế; những thành tựu của sự phát triển kinh tế - xã hội, chủ động hội nhập kinh tế quốc tế, tăng cường mở rộng giao lưu, hợp tác nhiều mặt với các nước; tiếp thu có chọn lọc tinh hoa văn hóa nhân loại mà nội hàm "cán bộ’ cũng có thay đổi. Ở nước ta, khái niệm "cán bộ" cũng chưa được hiểu thống nhất và được sử dụng chung để ghép với khái niệm "công chức", "viên chức".
Thuật ngữ "cán bộ" tuy được sử dụng rất rộng rãi trong công việc, trong cuộc sống đời thường, nhưng suốt quá trình lịch sử từ khi thành lập nước Việt Nam mới cho đến trước năm 1998 thì thuật ngữ này chưa được thể hiện cụ thể, rõ nét trong bất kỳ một văn bản pháp lý nào của nhà nước và cán bộ được coi là một trong yếu tố cấu thành của nền công vụ. 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Sau khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh Cán bộ, công chức ngày 26/02/1998 thì khái niệm "Cán bộ" được gộp chung lại với "Cán bộ, công chức". Cụ thể tại Điều 1 của Pháp lệnh này quy định: Cán bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, bao gồm: Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp trong các cơ quan nhà nước; mỗi ngạch thể hiện chức và cấp về chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh tiêu chuẩn riêng; Thẩm phán Tòa án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân; Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp [57]. Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 mặc dù đã có sự thay đổi và phát triển rõ rệt so với những quy định cũ, song còn nhiều bất cập như có quá 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nhiều đối tượng có tính chất và hoạt động khác nhau cùng được điều chỉnh, đồng thời chưa làm rõ và phân tích được những đối tượng đó.
Để khắc phục mặt hạn chế của các văn bản từ trước đến nay, chưa làm rõ được các khái niệm về cán bộ, công chức. Ngày 13/11/2008, tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật Cán bộ, công chức. Đây là một văn bản có giá trị pháp lý cao nhất từ trước đến nay (luật) và cắt nghĩa được rõ ràng hơn về các khái niệm cán bộ, công chức. Tại Điều 4 của Luật quy định: Khoản 1: Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Khoản 3: Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội; Công chức cấp xã là công dân Việt Nam dược tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước [45]. Như vậy, thuật ngữ cán bộ trong pháp luật được dùng để chỉ những người giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội. Do đó, thuật ngữ cán bộ trong pháp luật được sử dụng để chỉ những người đảm nhiệm các chức vụ do bầu cử theo nhiệm kỳ, hoạt động của họ mang nhiều tính chính trị hơn tính nghề nghiệp - chuyên môn. 13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.
Khái niệm viên chức Cũng như khái niệm "Cán bộ", khái niệm "Viên chức" tuy được sử dụng rộng rãi nhưng trong Hiến pháp năm Việt Nam năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) được sử dụng có tính ước lệ, đi liền với thuật ngữ "cán bộ" tạo nên một thuật ngữ chung "cán bộ, viên chức". Tuy vậy, cũng cần phải nhận thấy rằng đối tượng "Viên chức" chỉ được nêu cụ thể theo Nghị định 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước. Tại Điều 2, nghị định này có nêu: Viên chức nói tại Nghị định này là công dân Việt Nam, trong biên chế, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội được quy định tại điểm d khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức ngày 29 tháng 4 năm 2003, hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu sự nghiệp theo quy định của pháp luật [16]. Theo Điều 2 Luật Viên chức năm 2010, có hiệu lực bắt đầu từ ngày 01/01/2012 thì: "Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật" [47].
Việc phân biệt cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước với cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước, thực chất là phân biệt giữa công chức nhà nước với viên chức nhà nước. Đây là một điểm mốc quan trọng đánh dấu xu hướng điều chỉnh có tính chuyên biệt giữa đối tượng phục vụ trong các cơ quan nhà nước và các đối tượng làm việc tại các đơn vị sự 14 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nghiệp của nhà nước. Điều này hoàn toàn phù hợp với xu hướng cải cách hành chính là cần phải phân biệt giữa hành chính công quyền với đơn vị sự nghiệp, nghĩa là có sự phân biệt giữa hoạt động công vụ của công chức với hoạt động có tính chất chuyên môn, nghề nghiệp của viên chức. Vì vậy, công chức trong các cơ quan nhà nước, ở mức độ nhất định thì hoạt động của họ luôn gắn với quyền lực nhà nước, trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước hoặc phục vụ trực tiếp cho thực hiện quyền lực nhà nước, hưởng lương từ ngân sách nhà nước, còn hoạt động của các viên chức trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước thuần túy mang tính chuyên môn, hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các khoản thu do chính các đơn vị sự nghiệp tạo nên.
Đặc điểm chung về cán bộ, viên chức 1. Đặc điểm về cán bộ Cán bộ phải là công dân Việt Nam. Công dân Việt Nam là người mang quốc tịch Việt Nam. Với tính chất đặc thù cũng như nhiệm vụ đặc biệt của người cán bộ là thực thi nhiệm vụ nhà nước, các tổ chức chính trị, chính trị xã hội, các đơn vị sự nghiệp của nhà nước giao cho, do đó, cần thiết người cán bộ phải là công dân Việt Nam.
Quy định người cán bộ phải là công dân Việt Nam nhằm đảm bảo sự trung thành tuyệt đối của họ đối với Đảng, nhà nước và nhân dân, giữ được mối liên hệ mật thiết với Đảng, nhà nước và nhân dân, đảm bảo việc phụng sự Tổ quốc, phụng sự nhân dân của người cán bộ. Việc thực thi nhiệm vụ của nhà nước, tổ chức Đảng và tổ chức chính trị xã hội là những nhiệm vụ đặc biệt. Nhiệm vụ này không phục vụ cho một cá nhân riêng lẻ nào mà là phục vụ cho lợi ích dân tộc, lợi ích của nhân dân và lý tưởng của Đảng. Cơ sở phát sinh cán bộ: Để trở thành người cán bộ, công dân Việt Nam phải được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo 15 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và cán bộ cấp xã phường và thị trấn.
Cán bộ là những người trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Biên chế là số người làm việc trong cơ quan để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao và được hưởng lương từ ngân sách nhà nước, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và giao, làm căn cứ cấp kinh phí hoạt động thường xuyên hàng năm.