Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về chính quyền phường trong hệ thống chính quyền địa phương Việt Nam. Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền phường ở nước ta hiện nay. 4 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Chương 3. Phương hướng và giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền phường trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay.
Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG VIỆT NAM 1. Một số vấn đề lý luận về chính quyền địa phƣơng 1. Khái niệm chính quyền địa phương Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, Bộ máy Nhà nước bao gồm các cơ quan Nhà nước được thiết lập từ Trung ương đến địa phương. Hệ thống cơ quan Nhà nước Trung ương bao gồm Quốc hội, Chính phủ, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.
Phạm vi hoạt động của các cơ quan này bao trùm toàn bộ lãnh thổ đất nước. Khác với các cơ quan Nhà nước ở Trung ương, các cơ quan Nhà nước ở địa phương được thành lập trên cơ sở các cấp đơn vị hành chính hoặc theo hệ thống dọc xuyên suốt từ Trung ương tới các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Đặc điểm chung của hệ thống các cơ quan này là phạm vi hoạt động chỉ trên địa bàn các địa phương, trong từng đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định. 5 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Các cơ quan Nhà nước ở địa phương bao gồm các cơ quan do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra là Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, các cơ quan chuyên môn trực thuộc Uỷ ban nhân dân (các Sở, phòng, ban); và các cơ quan Nhà nước khác tuy không do nhân dân bầu ra nhưng phạm vi hoạt động của các cơ quan này được giới hạn trong phạm vi địa bàn địa phương, chẳng hạn các cơ quan được thiết lập theo ngành dọc Trung ương đóng trên địa bàn địa phương như Cục thuế, Kho bạc Nhà nước, Kiểm lâm.
Toàn bộ các cơ quan này hợp thành hệ thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương. Khái niệm (hay thuật ngữ) ''Chính quyền địa phương'' là khái niệm phái sinh từ khái niệm ''Hệ thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương'', dùng để chỉ các cơ quan Nhà nước được tổ chức (hay thành lập) nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên địa bàn địa phương, trong từng đơn vị hành chính – lãnh thổ nhất định. Khái niệm chính quyền địa phương được sử dụng khá phổ biến trong nhiều văn bản pháp luật của Nhà nước cả văn bản quy phạm pháp luật lẫn văn bản pháp luật thông thường. Chẳng hạn, Luật Tài nguyên nước ban hành năm ngày 20 tháng 5 năm 1998 quy định tại Điều 10 khoản 2 nội dung: ''Chính quyền địa phương các cấp có trách nhiệm bảo vệ tài nguyên nước tại địa phương''.
Các quan niệm về Chính quyền địa phương Là một khái niệm được sử dụng nhiều trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước và thực tế đời sống xã hội, tuy nhiên, hiện nay vẫn chưa có bất kỳ một văn bản pháp luật nào duy danh định nghĩa khái niệm ''chính quyền địa 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com phương'' bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành. Hiện có nhiều cách hiểu không đồng nhất về khái niệm ‘’chính quyền địa phương’’ xuất phát từ góc độ nghiên cứu lý luận, từ góc độ thực tiễn hay cách thức tiếp cận vấn đề nghiên cứu của các nhà khoa học, các nhà thực tiễn và quản lý, tập trung vào 3 quan niệm như sau: 1.1 Chính quyền địa phương là khái niệm chung dùng để chỉ tất cả các cơ quan Nhà nước (mang quyền lực Nhà nước) đóng trên địa bàn địa phương. Chính quyền địa phương bao gồm 4 phân hệ cơ quan tương ứng với 4 phân hệ cơ quan Nhà nước ở Trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân Tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao) là: cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân các cấp), cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân các cấp), cơ quan tư pháp (Toà án nhân dân các cấp) và cơ quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân các cấp). Chính quyền địa phương gồm hai phân hệ cơ quan - cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân) và cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân).
Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ ''Chính quyền địa phương'' (Local Authorrity) được nghiên cứu dưới hai khía cạnh: Chính quyền địa phương theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, khái niệm ''Chính quyền địa phương'' bao gồm tất cả các cơ quan Nhà nước đóng trên địa bàn địa phương. Thẩm quyền của các 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com cơ quan này được giới hạn trong phạm vi địa dư nhất định. Ở góc độ nghiên cứu này, khái niệm ''Chính quyền địa phương'' đồng nhất với khái niệm ''Hệ thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương'', tức là gồm tất cả các cơ quan Nhà nước được tổ chức ra để thực thi quyền lực Nhà nước.
Theo nghĩa hẹp, Chính quyền địa phương được hiểu chỉ gồm cơ quan quyền lực Nhà nước và cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, tức là bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp. Ở phương diện này, chính quyền địa phương được đề cập tới là các cơ quan do nhân dân địa phương trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Điều 119 và Điều 123 Hiến pháp 1992 quy định: ''Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên''; ''Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân''. Các cơ quan tư pháp (toà án), cơ quan kiểm sát, công an và các cơ quan Nhà nước khác ở địa phương không nằm trong nội hàm của khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp, xuất phát từ tính chất đặc thù về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, cách thức tổ chức và hoạt động của các cơ quan này trong bộ máy Nhà nước.
Trong hai quan niệm trên, tuỳ vào mục đích nghiên cứu, cách thức giải quyết vấn đề lý luận hoặc thực tiễn mà khái niệm chính quyền địa phương được sử dụng. Tuy nhiên, xét ở bình diện chung, một quan điểm được các 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nhà nghiên cứu, các nhà quản lý và những người làm công tác thực tiễn đồng thuận cao là tiếp cận khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp, tức bao hàm hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Đây cũng là cách hiểu phổ biến và đang được áp dụng trong thực tế cuộc sống hiện nay. Trong nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước, khái niệm ''chính quyền địa phương'' thường được sử dụng để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá VIII) ngày 18 tháng 6 năm 1997 tại phần III, mục 4 về tiếp tục cải cách hành chính Nhà nước đối với ''chính quyền địa phương'' chỉ đề cập tới việc kiện toàn, củng cố Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp và hướng cải cách tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này mà không đề cập tới các cơ quan Nhà nước khác trong hệ thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương {29}; Thông tư hướng dẫn số 469-TCCP ngày 2-12-1981 của Ban Tổ chức Chính phủ quy định về việc thi hành Quyết định số 94 - HĐBT của Hội đồng bộ trưởng (nay là Chính phủ) cũng quy định: Tổ chức chính quyền Nhà nước cấp phường gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Mặt khác, từ phương diện lý luận về Nhà nước, chính quyền Nhà nước ở nước ta (gồm cả Trung ương và địa phương) được thiết lập nên bởi nhân dân, nói cách khác, nhân dân là chủ thể thiết lập nên Nhà nước – Bộ máy Nhà nước. Quyền lực Nhà nước ở nước ta được quy định tất cả thuộc về nhân dân và quyền lực của nhân dân đã được tổ chức thành Nhà nước. Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là những cơ quan do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra thông qua cơ chế bầu cử.
Vì vậy, việc xác định chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là chính xác về mặt thuật ngữ và phù hợp với thực tiễn áp dụng. 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Trong luận văn này, tác giả đề tài nghiên cứu cũng tiếp cận thuật ngữ chính quyền địa phương nói chung và chính quyền phường nói riêng bao gồm hai cơ quan: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Vị trí, vai trò và chức năng của chính quyền phƣờng: 1. Vị trí, vai trò của chính quyền phường Theo Điều 118 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định cơ cấu và cấp đơn vị hành chính ở nước ta như sau: ‘’Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: - Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương - Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; - Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường’’ {35}.
Như vậy, theo quy định của Hiến pháp, hệ thống đơn vị hành chính của Nhà nước ta được chia thành bốn cấp: Trung ương – Tỉnh – Huyện – Xã. Cấp xã là một trong bốn cấp hành chính và là cấp cuối cùng trong hệ thống tổ chức hành chính. Chính quyền phường cùng với xã và thị trấn tạo thành hệ thống chính quyền địa phương cấp xã (cấp cơ sở), là cấp hành chính cuối cùng trong hệ thống chính quyền 4 cấp Trung ương – tỉnh – huyện – xã của nước ta.