đặt vấn đề: Tổ dân phố, cụm dân cư ở đô thị có được coi là một cấp chính quyền hay không? Theo quan điểm của chúng tôi, tổ dân phố và cụm dân cư chỉ là một bộ phận, một đơn vị nhỏ nhằm thực hiện chức năng tự quản là chủ yếu, giúp chính quyền phường có những thông tin chính xác trong quản lý và điều hành công việc được giao. Còn nếu xác định tổ dân phố là một cấp chính quyền hay “cánh tay nối dài của chính quyền phường” thì phải có điều kiện là có con dấu, tài khoản, bộ máy …v v. Thực tế hiện nay, hoạt động của tổ dân phố, cụm dân cư, khu phố vẫn mang tính tự quản nhiều hơn tính hành chính nhà nước, ban lãnh đạo tổ dân phố, cụm dân cư được nhân dân cư trú trên địa bàn trực tiếp bầu ra theo quy chế dân chủ ở cơ sở và sự chỉ đạo của chính quyền phường. Từ những phân tích trên, xin đưa ra định nghĩa về chính quyền phường như sau: “Chính quyền phường là bộ máy trên địa bàn lãnh thổ hành chính phường, bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức dưới quận và thành phố, thị xã thuộc tỉnh, hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, với nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên phạm vi lãnh thổ”.
Sự hình thành, phát triển của chính quyền phƣờng ở nƣớc ta Đơn vị hành chính phường ở nước ta ra đời cách đây gần một nghỡn năm. Đơn vị hành chính phường được đặt tên để chỉ rừ tính chất, đặc điểm các hoạt động của cư dân sống trên địa bàn nhằm phân biệt với xó, chõu, trại ở vựng nỳi và nụng thụn. Đơn vị hành chính phường nước ta có nguồn gốc từ kinh thành Thăng Long (nay là Hà Nội). Đất kinh kỳ thời Lý (1010 – 1225) và thời Trần (1226 – 1400) được chia thành 61 phường.
Năm 1230, nhà Trần hoạch định lại các phường của Thăng Long. Sử biên niên chỉ ghi lại một số tên phường như: An Hoa, Cơ Xá, LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - 12 - Hạc Kiều, Giang Khẩu, Các Đài, Nhai Tuân, Tây Nha, Phục Cổ, Toái Viên. nhưng hiện nay chưa đủ tư liệu để lập danh danh sách 61 phường đó. Đến thời Lê (thế kỷ XV), Hà Nội chia thành 36 phường.
Phường ở Hà Nội thời Lý - Trần và Lờ được coi như đơn vị hành chính cơ sở cũng như các xó trong toàn quốc thời đó. Có điều là, phường ở thủ đô chỉ là đơn vị cơ sở đối với nhà nước phong kiến. Dưới phường hành chính cũn cú phường, thôn và trại. Chính những phường, thôn, trại này mới là đơn vị hành chính cơ sở.
Đến thời Nguyễn (1802 – 1945), 36 đơn vị cấp phường hành chính bị bói bỏ. Hà Nội lỳc này chia thành 249 phường, thôn, trại. Phường thời Nguyễn khác với phường cấp hành chính cơ sở thời Lê vỡ được coi ngang với thôn, trại và chỉ khác thôn trại ở tính chất sản xuất. Thôn, trại sản xuất nông nghiệp là chính, cũn phường là đơn vị sản xuất công nghiệp là chớnh.
Mỗi thôn, trại, phường hoặc hai, ba phường, thôn, trại nhỏ liên hiệp đều có một bộ máy quản lý riờng biệt do nhõn dõn phường, thôn, trại bầu ra với tên gọi là Hội đồng kỳ mục, Hội đồng kỳ hào hoặc Thôn hội (ở miền Nam, bộ máy này được gọi là Bàn hội tề). Các chức sắc như: trên chỉ chánh hội, lý trưởng, thư ký, trước bạ, thủ quỹ, trương tuần …vv được đặt ra phụ trách mọi mặt công việc trong nội bộ phường, thôn, trại. Các phường, thôn, trại đều có ruộng công để lập quỹ và tồn tại theo cơ chế tự trị, nên các phường, thôn, trại đó quản lý luụn cả việc lập phố buụn bỏn, sản xuất cũng như mọi việc trong phố. Năm 1914, một nhà buôn người châu Âu lai Việt đó viết về cỏc phường buôn bán ở Hà Nội như sau: “Tất cả các thứ hàng hóa bán trong thành phố đều mỗi thứ được bán riêng ở một phố, mà mỗi phố lại dành cho một, hai hoặc nhiều làng, mà chỉ có những làng ấy mới được phép mở hàng tại đây”.
Sau đó, cấp phường hành chính thời Lê gồm một số phường, thôn, trại bị bói bỏ và thay thế bằng cấp Tổng, quy mụ lớn gấp ba lần phường thời Lê. Thời Pháp thuộc từ giữa thế kỷ XIX đến giữa thế kỷ XX, cấp phường hành chính thời Lê không được duy trỡ, thực dõn Phỏp chia Hà Nội thành 8 hộ (tức là Khu), đứng đầu mỗi Hộ là một Thiên hộ. Cứ vài phố lại có một trưởng phố hay Lý trưởng trông nom các công việc hành chính. Năm 1942 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - 13 - chúng thành lập 9 Tổng với 60 xó trực thuộc Đốc lý Hà Nội làm vùng ngoại thành lấy từ đất của huyện Hoàn Long, tỉnh Hà Đông.
Đất Hà Nội cũ được gọi là nội thành (25). Trước giải phóng miền Nam năm 1975, chính quyền Ngô Đình Diệm đã xây dựng đơn vị hành chính phường từ năm 1959 và tổ chức bộ máy hành chính từ 3 đến 5 người, với chức năng chủ yếu là thay mặt quận thực hiện một số công việc về hành chính và an ninh trật tự. Chính quyền phường chỉ được tổ chức ở nội thành, nội thị các thành phố, thị xã. Sau năm 1975, chính quyền cách mạng vẫn duy trì chính quyền phường và có những đổi thay nhất định về chức năng nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức bộ máy.
Điều 113, Hiến pháp năm 1980 quy định: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính tương đương. Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường; Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân” Kế thừa việc chia đơn vị hành chính của Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 quy định: “Thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định”. Từ đó đến nay, đơn vị hành chính phường là một cấp trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước tương đương với xã và thị trấn.
Theo thống kê, đến năm 2002, ở nước ta có 1026 phường trên tổng số 10.538 xã, phường, thị trấn. Như vậy số lượng đơn vị hành chính phường ở nước ta ngày một tăng do quá LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - 14 - trình đô thị hoá, sự gia tăng dân số và chuyển dịch cơ cấu lao động xã hội cũng như việc làm của người dân. Đặc điểm của đơn vị hành chính phƣờng ở nƣớc ta Để thấy được đặc điểm của đơn vị hành chính phường, cần so sánh điều kiện tự nhiên, kinh tế, văn hoá, xã hội của đơn vị hành chính xã và thị trấn, từ đó cho thấy đặc thù công việc và tổ chức quản lý điều hành của chính quyền phường với chính quyền xã, thị trấn. Về vị trí và lịch sử: Đơn vị hành chính phường được tổ chức ở đô thị, dưới đơn vị hành chính thành phố, thị xã thuộc tỉnh và quận.
Còn với đơn vị hành chính xã chủ yếu được tổ chức ở nông thôn và miền núi. Xét về mặt lịch sử, xã và phường cùng xuất hiện và có từ thời Lý, Trần, nhưng đơn vị hành chính xã bền vững hơn và tồn tại từ lúc sinh ra cho tới nay, còn đơn vị hành chính phường tùy theo mỗi giai đoạn lịch sử có sự thay đổi, có thời kỳ bị xóa nhòa. Còn thị trấn hiện nay là “thủ phủ” của một huyện thuộc vùng nông thôn và miền núi, có huyện có hai thị trấn, đó là đơn vị hành chính tương đương với phường và xã. Nhưng xét về tổng thể, “thị trấn là dạng nửa nông thôn, nửa thành thị”, vì ở đây vẫn còn các xóm, làng, bản, ấp, tổ dân phố, cụm dân cư và khu phố, các hợp tác xã tiểu thủ công nghiệp, nông nghiệp và nhiều hộ dân sống chủ yếu bằng nghề sản xuất nông nghiệp.
Về diện tích - dân số: Xã và thị trấn bao giờ cũng rộng hơn phường. Có xã, thị trấn rộng hàng chục ki-lô-mét vuông, trong khi đó phường chỉ có diện tích trên dưới 1 ki-lô-mét vuông nên mật độ dân số cao hơn nhiều lần so với xã và thị trấn. Ở xã, thị trấn hiện nay vẫn duy trì mối quan hệ họ hàng, dòng tộc, dân tộc theo kiểu huyết thống có tính chất bền chặt hơn. Trong khi đó cơ cấu dân số ở phần lớn các phường phức tạp, chủ yếu là cán bộ, công chức, công nhân, người buôn bán, người cư trú từ nhiều nơi khác đến.
Sự gắn kết của người dân ở đô thị không như ở nông thôn do quan hệ theo kiểu “chín người – mười làng”. Mỗi người một nghề nghiệp, một đơn vị công tác khác nhau nên quan hệ giữa người với người luôn luôn vượt qua khỏi phạm vi địa phương của mình. Chính vì điều kiện lao động, học tập và sinh hoạt như vậy, LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - 15 - nên có thể nói dân trí sinh sống trên địa bàn phường cao hơn ở nông thôn, miền núi; ý thức chấp hành pháp luật cũng cao hơn. Về cơ sở kinh tế - xã hội: Ở đơn vị hành chính xã, thị trấn, người dân chủ yếu sống bằng nghề sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, diêm nghiệp và tiểu thủ công nghiệp.
Nhiều xã ở vùng núi, vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn đời sống vật chất và tinh thần của người dân còn ở mức thấp, đi lại khó khăn, không thường xuyên hoặc rất ít được giao lưu với bên ngoài mà chủ yếu trong phạm vi cộng đồng làng, xã. Còn ở phường, do được tiếp xúc với môi trường văn hoá - xã hội tiến bộ, với mức sống vật chất và tinh thần cao hơn; cơ sở hạ tầng như điện, đường, khu vui chơi, giải trí và các công trình công cộng khác được nhà nước ưu tiên đầu tư, nâng cấp hoặc xây mới để phục vụ sự phát triển chung của đô thị, nên người dân hầu như không phải đóng góp tiền và công sức để xây dựng các loại công trình này.