Chương 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ THANH TRA VÀ THANH TRA LAO ĐỘNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THANH TRA 1. Khái niệm thanh tra Trong công tác quản lý, khái niệm thanh tra, kiểm tra được sử dụng rộng rãi và được sử dụng như một cụm từ đi liền nhau. Theo Từ điển Tiếng Việt, kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét, từ đó tác động, điều chỉnh hoạt động của con người cho phù hợp mục đích đặt ra.
Thanh tra là sự kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp. Thanh tra còn được dùng để chỉ nghề nghiệp, tên gọi chức danh như người làm nhiệm vụ thanh tra, Đoàn thanh tra. Như vậy, ở khía cạnh nào đó có thể hiểu, kiểm tra là một nội dung của hoạt động thanh tra. Thanh tra, kiểm tra đều nhằm phát huy những nhân tố tích cực, phát hiện hoặc phòng ngừa những vi phạm, góp phần thúc đẩy và hoàn thành nhiệm vụ trong hoạt động quản lý nhà nước.
Thanh tra, kiểm tra đều phát hiện, phân tích, đánh giá thực tiễn một cách chính xác, khách quan, trung thực, làm rõ đúng sai, nguyên nhân dẫn đến sai phạm, từ đó đề xuất khắc phục và xử lý sai phạm. Thanh tra, kiểm tra là hoạt động mang tính tự thân của quản lý. Trong công tác quản lý, mọi cơ quan, đơn vị đều là chủ thể của kiểm tra. Các cơ quan quản lý nhà nước, các tổ chức kinh tế, các đoàn thể, lực lượng vũ trang có trách nhiệm tự kiểm tra hoạt động của mình.
Kiểm tra là hoạt động có tính chất thường xuyên, liên tục đối với mọi hoạt động quản lý, kể cả những hoạt 5 động quản lý có tính chất đơn giản diễn ra hàng ngày nhằm phát hiện những yếu kém trong công tác quản lý, kịp thời có các biện pháp khắc phục, sửa chữa. Trong khi đó hoạt động thanh tra hướng vào những vụ việc có tính chất phức tạp hơn, với yêu cầu kiểm tra tỉ mỉ, toàn diện và sâu sắc hơn đối với một vấn đề, hoạt động hay lĩnh vực nào đó của quản lý hành chính nhà nước. Thanh tra gắn liền với hoạt động của chủ thể mang quyền lực nhà nước. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân khi được trao quyền, nhân danh chủ thể quản lý nhà nước tiến hành thanh tra, kiểm tra, xem xét tận nơi, tại chỗ các đối tượng của quản lý để giúp cho quản lý đạt được mục tiêu, nhiệm vụ đã đặt ra.
Hoạt động thanh tra được tiến hành trên cơ sở quyết định thanh tra của chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật thanh tra. Kiểm tra và thanh tra là hai khái niệm khác nhau nhưng có liên hệ qua lại với nhau. Khi tiến hành cuộc thanh tra, thường phải tiến hành nhiều hoạt động kiểm tra. Ngược lại, đôi khi tiến hành kiểm tra là để làm rõ vụ việc và từ đó lựa chọn nội dung thanh tra.
Nếu như thanh tra, kiểm tra được coi là các phương thức đảm bảo pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước thì giám sát cũng là một trong những phương thức này. Giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước không có mục đích tự thân mà là một chức năng của cơ quan quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay. Dưới góc độ pháp lý, giám sát được hiểu là hoạt động kiểm tra toàn diện hệ thống một bộ phận hợp thành quyền lực nhà nước, đồng thời cũng là một phương thức thực hiện quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quyền lực nhà nước được thực thi trong thực tế. Giám sát cũng được hiểu là hoạt động xem xét từ bên ngoài đối với toàn bộ hệ thống cơ quan nhà nước để đảm bảo việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật của cơ quan, tổ chức và cá nhân.
Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật thì giám sát là chức năng của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Phạm vi giám sát bao gồm toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước trong lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp. 6 Phạm vi hoạt động thanh tra là toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành pháp. Như vậy chủ thể của hoạt động giám sát và đối tượng bị giám sát không cùng nằm trong một hệ thống.
Nói cách khác, cơ quan giám sát và đối tượng chịu sự giám sát không nằm trong một hệ thống trực thuộc nhau theo chiều dọc. Trong khi đó, cơ quan thanh tra, nằm trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước và chịu trách nhiệm thực hiện việc thanh tra đối với hoạt động của chính hệ thống cơ quan này. Việc phân biệt các khái niệm thanh tra, kiểm tra và giám sát để thấy rằng, thanh tra, kiểm tra và giám sát là các phương thức đảm bảo pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước, trong đó thanh tra là một khâu không thể thiếu trong công tác quản lý nhà nước. Ở nước ta, trong các văn bản pháp luật, khái niệm thanh tra ngày càng thể hiện rõ ràng hơn về mặt nội dung qua các bản Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992.
Năm 1990, Nhà nước ban hành Pháp lệnh Thanh tra, tại Điều 1 Pháp lệnh Thanh tra đã định nghĩa thanh tra như sau: Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Trong phạm vi chức năng của mình, các cơ quan quản lý Nhà nước có trách nhiệm tự kiểm tra việc thực hiện các quyết định của mình và việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ kế hoạch nhà nước của các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang, nhân dân, tổ chức hữu quan và cá nhân có trách nhiệm (gọi chung là cơ quan, tổ chức và cá nhân) nhằm phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần thúc đẩy hoàn thành nhiệm vụ, hoàn thành cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân [57]. 7 Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Hà Nội - Nhà xuất bản Công an nhân dân, Hà Nội năm 2008 đã đưa ra khái niệm thanh tra như sau: Thanh tra là một hoạt động chuyên trách do bộ máy thanh tra đảm nhiệm, có nội dung là việc kiểm tra, xem xét, đánh giá, kết luận chính thức về việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính nhà nước nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý hành chính nhà nước [55]. Luật Thanh tra năm 2004 được ban hành thay thế Pháp lệnh Thanh tra năm 1990.
Tại Điều 4 Luật này quy định: Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành [57]. Luật Thanh tra vừa được Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 15/11/2010, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011, sẽ thay thế Luật Thanh tra năm 2004, tại Khoản 1 Điều 3 quy định về thanh tra nhà nước như sau: Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành [39].
Đặc điểm của thanh tra - Thanh tra là một hoạt động được thực hiện bởi chủ thể có thẩm quyền là cơ quan thanh tra. Chủ thể này tiến hành thanh tra khi có một quyết định thanh tra của Thủ trưởng cơ quan thanh tra hoặc Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Đây là một đặc điểm phân biệt với hoạt động kiểm tra, giám sát khác của Nhà nước và giám sát xã hội. Theo quy định của pháp luật hiện hành, chủ thể thanh tra gồm: các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính (Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện) và các cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực (Thanh tra bộ, Thanh tra sở).
Hoạt động thanh tra có thể thực hiện theo Đoàn hoặc Thanh tra viên tiến hành thanh tra độc lập, có quyền sử dụng quyền lực nhà nước để tác động tới đối tượng thanh tra. Tổ chức Thanh tra nhân dân không phải là chủ thể thanh tra mà thực chất chỉ là chủ thể giám sát của xã hội. - Thanh tra là hoạt động chủ yếu hướng đến nội bộ hệ thống hành chính, có đối tượng thuộc quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Quản lý sẽ không đạt được hiệu quả nếu tách khỏi hoạt động thanh tra.
Đối tượng quản lý nhà nước cũng là đối tượng thanh tra, bao gồm: các cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức thuộc hệ thống hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính. Thanh tra hướng vào việc xem xét, đánh giá việc thực hiện công vụ, trách nhiệm, hiệu quả công việc, đạo đức công vụ của công chức, viên chức. Chính vì vậy, thanh tra là hoạt động "tự thân" của quản lý nhà nước, hoạt động hướng vào "bên trong" hệ thống hành chính. Đây là đặc điểm phân biệt với hoạt động giám sát, loại hoạt động xem xét từ "bên ngoài" đối với đối tượng giám sát.
Đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành thì "hướng ra bên ngoài" đối với mọi đối tượng là tổ chức, cá nhân có hoạt động liên quan đến sự quản lý nhà nước của bộ, ngành. - Thanh tra là hoạt động chủ yếu phát sinh khi đối tượng quản lý có vi phạm pháp luật và được tiến hành theo phương thức trực tiếp. Theo quy định 9 của Luật Thanh tra, hoạt động thanh tra có thể được thực hiện thông qua hai hình thức: thành lập Đoàn Thanh tra hoặc có thể do Thanh tra viên tiến hành thanh tra độc lập (thanh tra chuyên ngành).
