phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu luận văn gồm 3 chƣơng: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò của báo chí truyền thông trong chu trình chính sách 7 Chƣơng 2: Thực trạng vai trò của báo chí truyền thông trong chu trình chính sách tại Việt Nam giai đoạn 2010 - 2016 Chƣơng 3: Một số giải pháp tăng cƣờng vai trò của báo chí truyền thông trong chu trình chính sách tại Việt Nam và khuyến nghị 8 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ VAI TRÕ CỦA BÁO CHÍ TRUYỀN THÔNG TRONG CHU TRÌNH CHÍNH SÁCH 1. Tổng quan về chính sách công và chu trình chính sách 1. Chính sách công “Chính sách” là một trong các khái niệm đƣợc sử dụng rộng rãi trong đời sống chính trị, xã hội hiện đại. Tại phƣơng Tây, khái niệm chính sách và chính sách công đã đƣợc định nghĩa từ nhiều thập kỷ trƣớc.
Kplan thì định nghĩa, chính sách là “nhữ ng kế hoạch lớn chứa đựng mục tiêu, giá trị và chiến lƣợc” [46]. Nhìn từ góc độ hành động, Thomas R. Dye định nghĩa: “Chính sách công là tất cả những gì chính phủ quyết định thực hiện hoặc không thực hiện” [47]. Xem xét toàn diện hơn, Carl J.
Friedrich nhấn mạnh đến yếu tố “quá trình” của chính sách công, khi định nghĩa chính sách là “một quá trình hoạt động có kế hoạch của cá nhân, tổ chức hoặc chính phủ, trong một môi trƣờng cụ thể, mục đích đƣa ra chính sách là tận dụng thời cơ, khắc phục trở ngại, để thực hiện mục tiêu đã định, hoặc đạt đƣợc mục đích đã định”[42]. Tại Việt Nam, chính sách công là b ộ môn khoa học còn khá mới mẻ so với nhiều ngành, bộ môn khác. Mặc dù vậy, từ “chính sách” đã đƣợc sử dụng phổ biến trong tiếng Việt trƣớc khi có bộ môn chính sách công trong hệ thống đào tạo, nghiên cứu ở Việt Nam. Do đó, trong luận văn này, khái niệm “chính sách” đƣợ c ngầm định là “chính sách công”.
Những năm gần đây, đã có một số học giả trong nƣớc bắt tay nghiên cứu về bộ môn chính sách công và khoa học quản lý hành chính nhà nƣớc. Nhƣng trƣớc đó, Từ điển Bách khoa Việt Nam đã định nghĩa về chính sách: “Chính sách là nhữ ng chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đƣờng lối, nhiệm vụ. Chính sách đƣợc thực hiện trong 9 một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phƣơng hƣớng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đƣờng lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa…”[39].
Tác giả Vũ Cao Đàm (2011) đƣa ra định nghĩa: “Chính sách công là mộ t tập hợp biện pháp đƣợc thể chế hóa, mà một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đƣa ra, trong đó tạo sự ƣu đãi cho một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của họ, nhằm thực hiện một mục tiêu ƣu tiên nào đó trong chiến lƣợc phát triển của một hệ thống xã hội”. Định nghĩa này của Vũ Cao Đàm đƣợc cho là tiếp cận về chính sách công ở cả góc độ chính trị học, xã hội học, nhân học, tâm lý học, kinh tế học và cả lý thuyết trò chơi. [17] Vũ Anh Tuấn (2014) cho rằng, chính sách công đƣợc hiểu đơn giản là “định hƣớng hành động đƣợc Nhà nƣớc lựa chọn, phù hợp với đƣờng lối chính trị để giải quyết những vấn đề chung của xã hội trong một thời kỳ nhất định”. [35] Một tác giả có nhiều năm nghiên cứu về khoa học quản lý là PGT.TS Nguyễn Hữu Hải thì cắt nghĩa: “Chính sách công là những hành độ ng ứng xử của Nhà nƣớc với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, đƣợc thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển” (2010).
Hay “chính sách công là kết quả ý chí chính trị của nhà nƣớc đƣợc thể hiện bằng một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, bao hàm trong đó định hƣớng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội”[18]. Phạm Quý Thọ, Nguyễn Xuân Nhật (2014) nêu định nghĩa: “Chính sách công là những định hƣớng mục tiêu và biện pháp hành động, đƣợc Nhà nƣớc lựa chọn và ban hành nhƣ một công cụ quản lý của Nhà nƣớc nhằm giải quyết các vấn đề công cộng đƣợc lựa chọn, và đƣợc bảo đảm thực thi bởi các chủ thể có thẩm quyền”.[36] Nhƣ vậy, từ các nghiên cứu sớm về chính sách công ở Việt Nam cho đến các nghiên cứu gần đây, chƣa có định nghĩa thống nhất nào về chính sách công. Song các định nghĩa cũng đã tiếp cận chính sách công ở các yếu tố cơ bản nhất, cốt lõi 10 nhất, cho thấy đƣợc nội dung (mục tiêu, biện pháp), tính chất (xử lý các vấn đề công cộng), quá trình lựa chọn, ban hành và thực thi chính sách (chủ thể ban hành, đối tƣợng tác động)…. Nó cho thấy, chính sách công là khoa học liên ngành, bên cạnh những đặc trƣng riêng thì cũng đòi hỏi phải có sự tiếp cận, tiếp thu những kết quả nghiên cứu của các khoa học khác nhƣ chính trị, kinh tế, luật pháp, tâm lý, xã hội học… để xem xét một cách đầy đủ và toàn diện nhất.
Chu trình chính sách Nhƣ vừa nêu ở trên, chính sách công ra đờ i và tồn tại, vận động theo một quá trình. Friedrich đã nhấn mạnh đến yếu tố “quá trình” của chính sách công, khi định nghĩa chính sách là “một quá trình hoạt động có kế hoạch của cá nhân, tổ chức hoặc chính phủ, trong một môi trƣờng cụ thể, mục đích đƣa ra chính sách là tận dụng thời cơ, khắc phục trở ngại, để thực hiện mục tiêu đã định, hoặc đạt đƣợc mục đích đã định” [42] Lý thuyết về chu trình chính sách, xem xét chính sách công dƣớ i sự vận động của nó thay vì nhìn nó nhƣ mộ t thực thể tĩnh đã đƣợc học giả Mỹ Charles O. Ông cho rằng, có thể chia quá trình hoạt động chính sách thành 5 bƣớc, gồm: (i) Xác định vấn đề (Chính phủ xác định đƣợc vấn đề chính sách cần giải quyết); (ii) Phát triển chính sách (bao gồm các hoạt động từ khi hoạch định phƣơng án chính sách đến khi ban hành chính sách); (iii) Thực thi chính sách (vận hành các giải pháp, công cụ cụ thể để giải quyết vấn đề chính sách); (iv) Đánh giá chính sách, tức là giai đoạn vấn đề chính sách đƣợc chính phủ xem xét mức độ đã giải quyết đến đâu; (v) Kết thúc chính sách, tức là giai đoạn vấn đề chính sách đã đƣợc giải quyết hoặc chuyển hóa sang một giai đoạn mới. Phạm Quý Thọ, Nguyễn Xuân Nhật (2014) dẫn nghiên cứu của các nhà khoa học Trung Quốc cho rằng, một chu trình chính sách hoàn chỉnh bao gồm các giai đoạn: Hoạch định - Thực thi - Đánh giá - Giám sát - Kết thúc.
Trung tâm của chu trình này là khâu Hoạch định. [36] 11 Theo Nguyễn Hữu Hải (2014), chu trình chính sách công đƣợc hiểu “là quá trình luân chuyển các bƣớc từ khởi sự chính sách đến khi xác định đƣợ c hiệu quả của chính sách trong đời sống xã hội”. [18] Nhiều tác giả, nhiều nhà nghiên cứu có những cách phân chia các bƣớc trong chu trình chính sách công không hoàn toàn giống nhau, nhƣng về cơ bản chu trình chính sách công thƣờng bao gồm các bƣớc: (i) Tìm kiếm vấn đề chính sách công, là các hoạt động nhằm xác định đƣợc những mong muốn hay mâu thuẫn nảy sinh trong thực tiễn, chứa đựng những vấn đề cần đƣợc tập trung giải quyết để cải thiện tình hình, duy trì sự tồn tại và thúc đẩy sự phát triển của xã hội; (ii) Hoạch định chính sách công, là bƣớc định hƣớng các hành độ ng giải quyết vấn đề chính sách của chủ thể và tiến hành pháp lý hóa các hành động đó (ban hành đƣợc văn bản chính sách, trong đó thể hiện đƣợc cách thức tác động của chủ thể chính sách đến đối tƣợng chính sách; (iii) Tổ chức thực thi chính sách công, là bƣớc đƣa chính sách công vào thực tiễn đời sống kinh tế - xã hội. Bƣớc này gồm các hoạt động tuyên truyền, vận động, tổ chức nguồn lực, phân công nhiệm vụ thực hiện, giao nhiệm vụ phối hợp giám sát, kiểm tra, đôn đốc thực hiện và điều chỉnh trong quá trình thực hiện; (iv) Đánh giá chính sách công, là bƣớc xem xét tác độ ng của chính sách công đến đối tƣợng chính sách, đo lƣờng kết quả, hiệu quả của chính sách trong thực tế sau khi chính sách đƣợc áp dụng (thƣờng là so sánh với mục tiêu, mục đích đề ra khi ban hành chính sách); (v) Phân tích chính sách công, là ho ạt động mang tính thƣờng xuyên, liên tục, có liên quan đến tất cả các bƣớc trong chu trình chính sách.
Nói cách khác, trong chu trình chính sách, các bƣớc từ tìm kiếm vấn đề chính sách đến hoạch định, thực thi và đánh giá chính sách đều tồn tại và cần thiết phải có hoạt động phân tích chính sách. 12 Nhƣ vậy, về cơ bản, chu trình chính sách gồm các bƣớc từ khi khởi sự chính sách cho đến khi kết thúc chính sách, trong đó, một chính sách kết thúc có thể khép lại vấn đề chính sách, hoặc là một dạng “kết mở”, nghĩa là vấn đề chính sách đƣợc chuyển hóa, mở ra điểm đầu của một chính sách mới. Nói cách khác, chu trình chính sách cho thấy sự vận động, phát triển liên tục của chính sách. Trong quá trình đó, yêu cầu phân tích chính sách ở tất cả các bƣớc đòi hỏi chủ thể chính sách phải có các thông tin cần thiết để đảm bảo việc xác định vấn đề chính sách, ban hành, thực thi chính sách và đánh giá chính sách chính xác nhất, phù hợp nhất, thống nhất các bƣớc và các nguồn lực, không để các bƣớc bị mâu thuẫn hay cản trở, thậm chí triệt tiêu hiệu quả của nhau.
Xác định vấn đề Hoạch định Thực thi chính sách công chính sách công chính sách công Xác định Duy trì mâu thuẫn Phân tích chính sách trong chính sách công công thực tiễn Đánh giá chính sách công Sơ đồ 1. Các hoạt động trong chu trình chính sách công [18] 1. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả chính sách công Nhƣ vừa nêu ở trên, chính sách công ra đờ i và tồn tại, vận động theo một quá trình và trong quá trình đó, có nhiều nhân tố ảnh hƣởng đến hiệu quả của chính sách công, xét cả về diễn biến từng khâu trong chu trình chính sách cũng nhƣ xem xét đối với từng chủ thể tham gia hoạt động chính sách.