Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. Đầu tư phát triển 1. Khái niệm đầu phát triển Vốn đầu tư phát triển từ NSNN là một bộ phận quan trọng của vốn đầu tư trong nền kinh tế quốc dân, đồng thời là một nguồn lực tài chính công rất quan trọng của quốc gia. Dưới giác độ là một nguồn vốn đầu tư nói chung, vốn đầu tư phát triển từ NSNN cũng như các nguồn vốn khác.
Đó là biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu tư, bao gồm các khoản chi phí tiêu hao nguồn lực, phục vụ cho hoạt động đầu tư. Dưới giác độ là một nguồn lực tài chính quốc gia, vốn đầu tư phát triển từ NSNN là một bộ phận của quỹ NSNN trong khoản chi đầu tư của NSNN hàng năm được bố trí cho đầu tư vào các công trình, dự án đầu tư của Nhà nước. Gắn với hoạt động đầu tư phát triển, nguồn vốn này chủ yếu được sử dụng để đầu tư phát triển tài sản cố định trong nền kinh tế. Đây là hoạt động đầu tư phát triển, đầu tư cơ bản và chủ yếu có tính chất dài hạn.
Gắn với hoạt động của NSNN, vốn đầu tư phát triển từ NSNN được quản lý và sử dụng đúng luật, theo những quy trình rất chặt chẽ. Khác với đầu tư trong kinh doanh, đầu tư từ NSNN chủ yếu nhằm tạo môi trường, điều kiện cho nền kinh tế, trong nhiều trường hợp không mang tính sinh lãi trực tiếp. Đặc điểm vốn đầu tư phát triển Từ niệm về vốn ĐTPT từ NSNN, có thể thấy nguồn vốn này có hai nhóm đặc điểm cơ bản: Gắn với hoạt động ĐTPT và gắn với NSNN. Từ những đặc điểm chung đó có thể rút ra một số đặc điểm của vốn ĐTPT như sau: 6 Thứ nhất, vốn ĐTPT từ ngân sách gắn với hoạt động NSNN nói chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về chi NSNN cho đầu tư phát triển.
Do đó, việc hình thành, phân phối, sử dụng và thanh toán quyết toán nguồn vốn này được thực hiện chặt chẽ, theo Luật định, được Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền phê duyệt hàng năm. Thứ hai, vốn ĐTPT từ NSNN được sử dụng chủ yếu để đầu tư cho các công trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn và công trình hạ tầng theo đối tượng sử dụng theo quy định của Luật NSNN và các Luật khác. Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn mang tính toàn diện, trên cơ sở đánh giá tác động cả về kinh tế, xã hội và môi trường. Thứ ba, vốn ĐTPT từ NSNN gắn với các quy trình đầu tư và dự án, chương trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khâu kết thúc đầu tư, nghiệm thu dự án và đưa vào sử dụng.
Việc sử dụng nguồn vốn này gắn với việc thực hiện và quản lý dự án đầu tư với các khâu liên hoàn với nhau từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án, kết thúc dự án. Các dự án này có thể được hình thành dưới nhiều hình thức như: - Các dự án về điều tra, khảo sát để lập quy hoạch như các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội vùng, lãnh thổ, ngành, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn, quy hoạch ngành được Chính phủ cho phép. - Dự án đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội như đường giao thông, mạng lưới điện, hệ thống cấp nước. - Dự án cho vay của Chính phủ để ĐTPT một số ngành nghề, lĩnh vực hay sản phẩm.
- Dự án hỗ trợ các doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực cần có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật. 7 Thứ tư, vốn ĐTPT từ NSNN rất đa dạng, căn cứ vào tính chất, nội dung, đặc điểm của từng giai đoạn trong quá trình ĐTPT mà người ta phân thành các loại vốn như: vốn để thực hiện các dự án quy hoạch, vốn để chuẩn bị đầu tư, vốn để thực hiện đầu tư. Vốn ĐTPT từ NSNN có thể được sử dụng cho đầu tư xây mới hoặc sửa chữa lớn; xây dựng kết cấu hạ tầng hoặc mua sắm thiết bị. Thứ năm, nguồn hình thành vốn ĐTPT từ NSNN bao gồm cả nguồn bên trong Quốc gia và nguồn bên ngoài Quốc gia.
Các nguồn bên trong Quốc gia chủ yếu là từ thuế và các nguồn thu khác của Nhà nước như bán tài nguyên, cho thuê tài sản Quốc gia, thu từ các hoạt động kinh doanh khác. Nguồn từ bên ngoài chủ yếu từ nguồn vay nước ngoài, hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và một số nguồn khác. Thứ sáu, chủ thể sử dụng vốn ĐTPT từ NSNN rất đa dạng, bao gồm cả các cơ quan Nhà nước và các tổ chức ngoài Nhà nước, nhưng trong đó đối tượng sử dụng nguồn vốn này chủ yếu vẫn là các tổ chức Nhà nước. Vai trò của vốn ĐTPT từ ngân sách Nhà nước Trong nền kinh tế quốc dân, vốn ĐTPT là một bộ phận quan trọng của vốn đầu tư nói chung đồng thời là một nguồn lực tài chính quan trọng của Quốc gia, vì vậy nó có vai trò hết sức quan trọng trong nền kinh tế, thể hiện như sau: Thứ nhất, vốn ĐTPT từ NSNN góp phần quan trọng vào việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật, hình thành kết cấu hạ tầng chung cho đất nước như chương trình 135 đầu tư cho xã nghèo đặc biệt khó khăn, chương trình 134 đầu tư cho đồng bào dân tộc thiểu số, chương trình 661 5 triệu hecta rừng, thủy lợi, trường học, giao thông… Thông qua việc duy trì và phát triển hoạt động ĐTPT, vốn ĐTPT từ NSNN góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế quốc dân, tái tạo và tăng cường năng lực sản xuất, tăng thu nhập quốc dân và tổng sản phẩm xã hội, tăng năng suất cho người lao động.
8 Thứ hai, vốn ĐTPT từ NSNN góp phần quan trọng vào việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế, hình thành những ngành mới, tăng cường chuyên môn hóa và phân công lao động xã hội, ví dụ để chuyển dịch mạnh cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa đến năm 2020, Đảng và Nhà nước chủ trương tập trung vốn đầu tư vào những ngành, lĩnh vực trọng điểm, mũi nhọn như công nghiệp dầu khí, hàng không, hàng hải, đầu tư vào một số ngành công nghệ cao… Thông qua việc phát triển kết cấu hạ tầng để tạo lập môi trường thuận lợi, tạo sự lan tỏa đầu tư và phát triển kinh doanh, thúc đẩy phát triển xã hội. Thứ ba, vốn ĐTPT từ NSNN có vai trò định hướng hoạt động đầu tư trong nền kinh tế. Việc Nhà nước bỏ vốn đầu tư vào kết cấu hạ tầng và các ngành, lĩnh vực có tính chiến lược không những có vai trò dẫn dắt hoạt động đầu tư trong nền kinh tế mà còn góp phần định hướng hoạt động của nền kinh tế. Thông qua ĐTPT vào các ngành, lĩnh vực quan trọng, vốn đầu tư từ NSNN có tác dụng kích thích các chủ thể kinh tế, các lực lượng trong xã hội ĐTPT sản xuất-kinh doanh, tham gia liên kết và hợp tác trong xây dựng hạ tầng và phát triển kinh tế, xã hội.
Trên thực tế, gắn với việc phát triển hệ thống điện, đường giao thông là sự phát triển mạnh mẽ các khu công nghiệp, thương mại, các cơ sở kinh doanh và khu dân cư. Thứ tư, vốn ĐTPT từ NSNN có vai trò quan trọng trong việc giải quyết các vấn đề xã hội như xóa đói, giảm nghèo, phát triển vùng sâu, vùng xa. Thông qua việc ĐTPT kết cấu hạ tầng, các cơ sở sản xuất kinh doanh và các công trình văn hóa xã hội góp phần quan trọng vào việc giải quyết việc làm, tăng thu nhập, cải thiện và nâng cao đời sống vật chất tinh thần của người dân ở vùng xa xôi hẻo lánh. Phân loại vốn đầu tư phát triển từ NSNN Để quản lý vốn ĐTPT từ NSNN, cần thiết phải phân loại nguồn vốn đầu tư.
Có nhiều cách phân loại phụ thuộc vào yêu cầu, mục tiêu quản lý của từng loại nguồn vốn và các tiêu chí phân loại khác nhau, cụ thể như sau: 9 Một là, theo nguồn vốn đầu tư - Nguồn vốn trong nước: Là nguồn vốn dành chi cho đầu tư phát triển, chủ yếu để đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội không có khả năng thu hồi vốn, chi cho các chương trình mục tiêu Quốc gia, dự án Nhà nước và các khoản chi ĐTPT theo quy định của pháp luật. - Nguồn vốn ngoài nước: Là nguồn vốn do các cơ quan chính thức của Chính phủ hoặc của các tổ chức quốc tế viện trợ cho các nước đang phát triển theo hai phương thức: viện trợ không hoàn lại và viện trợ có hoàn lại (tín dụng ưu đãi). Hai là, theo tính chất đầu tư kết hợp với nguồn vốn đầu tư - Vốn đầu tư từ ngân sách tập trung: là loại vốn lớn nhất về cả quy mô và tỷ trọng. Việc thiết lập cơ chế chính sách quản lý vốn ĐTPT chủ yếu được hình thành từ loại vốn này và sử dụng một cách rộng rãi cho nhiều loại vốn khác.
- Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng: hàng năm ngân sách có bố trí vốn để phát triển một số sự nghiệp như giao thông, địa chất, đường sắt… nhưng việc sử dụng vốn này lại bố trí cho một số công trình xây dựng hoặc sửa chữa công trình nên được áp dụng cơ chế quản lý vốn ĐTPT. Ba là, theo cấp quản lý ngân sách - Vốn đầu tư từ ngân sách Trung ương: đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội không có khả năng thu hồi vốn do Trung ương quản lý; Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp Nhà nước, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật, chi cho Quỹ hỗ trợ đầu tư Quốc gia và các quỹ phát triển đối với các chương trình, dự án phát triển kinh tế, dự trữ Nhà nước; cho vay của Chính phủ để đầu tư phát triển. Ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng Quốc gia.