Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TRẬT TỰ ĐÔ THỊ 1. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắccủa quản lý nhà nước về trật tự đô thị 1. Khái niệm về đô thị, trật tự đô thị, quản lý nhà nước về trật tự đô thị Theo quan điểm của các nhà Xã hội học đô thị, sự hình thành và phát triển của một đô thị thường được cấu thành từ hai yếu tố: hệ thống không gian vật thể và hệ thống không gian tổ chức xã hội. Hệ thống không gian vật thể bao gồm không gian kiến trúc, quy hoạch, cảnh quan đô thị, cơ sở hạ tầng đô thị, sinh thái tự nhiên… Hệ thống không gian tổ chức xã hội là cộng đồng dân cư đô thị, các quan hệ kinh tế, văn hóa, xã hội và hệ thống luật pháp… Dưới góc nhìn quản lý nhà nước, cụ thể theo khoản 1 Điều 3 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp; là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn[35].
Khái niệm quản lý nhà nước về trật tự đô thị Trước khi làm rõ khái niệm quản lý nhà nước về trật tự đô thị,trước hết cần định nghĩa nội hàm quản lý nhà nước và trật tự đô thị. Quản lý là hoạt động quản lý bắt nguồn từ sự phân công lao động nhằm đạt được hiệu quả cao hơn. Đó là hoạt động giúp cho người đứng đầu tổ chức phối hợp sự nổ lực của các thành viên trong nhóm, trong cộng đồng nhằm đạt được mục tiêu đề ra. 11 Quản lý (Management) được hiểu theo nhiều cách khác nhau tùy vào quan niệm, theo F.
Taylor “Quản lý là biết chính xác điều mà bạn muốn người khác làm và sau đó biết được rằng họ đã hoàn thành công việc đó một cách tốt nhất và rẻ nhất” (F. Taylor); Henry Fayol cho rằng “Quản lý là một tiến trình bao gồm các khâu lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo và kiểm tra các nỗ lực của mỗi thành viên trong tổ chức và sử dụng tất cả các nguồn lực khác nhau của tổ chức nhằm đạt mục tiêu đã định trước” (Henry Fayol); Mary Parker Follett đưa ra định nghĩa ngắn gọn hơn “Quản lý là nghệ thuật đạt mục tiêu thông qua con người” (Mary Parker Follett). Trong nghiên cứu này, khái niệm Quản lý được chúng tôi chọn từ định nghĩa của Học viện Hành chính (2012) “Quản lý là sự tác động có tổ chức, có định hướng của chủ thể lên các khách thể nhằm đạt được mục tiêu định trước” (Học viện Hành chính, 2012, tr. Định nghĩa này phản ánh đầy đủ các yếu tố cấu thành của quản lý bao gồm; chủ thể quản lý; khách thể quản lý; và mục tiêu của quản lý.Và để hoạt động quản lý được diễn ra thì chủ thể quản lý tác động lên đối tượng quản lý thông qua công cụ quản lý, nhằm điều khiển tổ chức khách thể quản lý thực hiện công việc để đạt được mục đích quản lý (Xem sơ đồ sau đây) Hình 1.
Sơ đồ: Hoạt động quản lý Thực hiện Chủ thể quản lý Tác Tác Mục tiêu quản lý động động Quản lý Phản hồi Đối tượng quản lý Nguồn: Tác giả tổng hợp Xác định 12 Quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội đặc biệt, quy luật tất yếu của xã hội loài người, của nhà nước. Theo đó, với chủ thể quyền lực tối cao, nhà nước sử dụng pháp luật làm công cụ để điều chỉnh hành vi của con người trên mọi lĩnh vực đời sống xã hội thông qua bộ máy hành chính nhà nước nhằm đáp ứng nhu cầu hợp pháp của con người, duy trì sự ổn định và phát triển xã hội. Hiện nay, trong khoa học pháp lý, thuật ngữ quản lý nhà nước được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, quản lý nhà nước là toàn bộ mọi hoạt động của nhà nước nói chung, mọi hoạt động mang tính chất nhà nước, nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của nhà nước.
Theo đó, chủ thể của QLNN là tất cả các cơ quan nhà nước thuộc bộ máy nhà nước. Cụ thể là cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là hoạt động quản lý do một cơ quan chuyên trách thực hiện - cơ quan hành chính nhà nước và một số chủ thể khác được Nhà nước trao quyền. Đó là hoạt động chấp hành hiến pháp, luật và điều hành trên cơ sở hiến pháp và luật đó, vì thế còn gọi là hoạt động chấp hành và điều hành.
Như vậy, quản lý nhà nước theo nghĩa rộng bao hàm quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp. Hiện nay, quản lý nhà nước hiểu theo nghĩa hẹp là cách hiểu phổ biếntrong khoa học Quản lý và khoa học Luật Hành chính. Vì vậy, có thể hiểuquản lý nhà nước là hoạt động mang tính chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính chính nước và các chủ thể khác được Nhà nước trao quyền, trên cơ sở và để thi hành hiến pháp, luật, văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên nhằm đáp ứng các nhu cầu hợp pháp của công dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. TTĐT có thể được hiểu: (i) là việc sắp xếp hoạt động của các cá nhân, tổ chức và các vấn đề về quy hoạch, hạ tầng, môi trường… tại đô thị theo một thứ tự, một quy tắc nhất định;(ii) là tình trạng ổn định, có tổ chức, có kỷ luật trong các hoạt động của các cá nhân, tổ chức và các vấn đề về quy hoạch, hạ tầng, môi trường… tại đô thị.
13 Như vậy, trên cơ sở nội hàm QLNN và TTĐT, thuật ngữquản lý nhà nước về trật tự đô thị có thể hiểu là các hoạt động mang tính chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước và các chủ thể khác được Nhà nước trao quyền, trên cơ sở và để thi hành hiến pháp, luật, văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên nhằm sắp xếp lại và đảm bảo sự ổn định, có tổ chức, có kỷ luật trong các hoạt động của các cá nhân, tổ chức và các vấn đề quan trọng như quy hoạch, hạ tầng, môi trường… tại đô thị, qua đó góp phần góp phần bảo vệ quyền và lợi ích pháp của cá nhân, tổ chức, đảm bảo sư ổn định và phát triển của xã hội. Tuy nhiên, QLNN về TTĐT có nội hàm rộng và phức tạp, bao hàm nhiều lĩnh vực QLNN về đô thị: Quy hoạch, hạ tầng, môi trường, giao thông, đất đai, nhà ở, xây dựng, quảng cáo, an ninh…, đồng thời phù hợp với phạm vi đối tượng nghiên cứu đã được xác định, dưới đây luận văn chỉ đề cập và nghiên cứu 03 trong rất nhiều vấn đề thuộc nội hàm của công tác QLNN về TTĐT, gồm: (i) QLNN về TTXD đô thị; (ii) QLNN về trật tự ATGT đường bộ đô thị; (iii) QLNN về trật tự quảng cáo ngoài trời.Đặc điểm của quản lý nhà nước về trật tự đô thị Hoạt động quản lý nhà nước về trật tự đô thị nhằm mục đích phục vụ công tác quản lý xã hội, đảm bảo người dân đô thị có cuộc sống an ninh, trật tự. Ngoàiđặc điểm chung, quản lý nhà nước về trật tự đô thị là lĩnh vực quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, mang tính quyền lực đặc biệt, tính mệnh lệnh nhà nước cao, … QLNN về TTĐT còn có một số đặc điểm riêng sau: Thứ nhất, khách thể của QLNN về TTĐT là hệ thống các mối quan hệ xã hội và hành vi của con người, do vậy đặc điểm QLNN về TTĐTlà cần phải tiến hành tác động bằng quyền lực nhà nước góp phần đảm bảo ANTT. Thứ hai, đô thị là nơi tích tụ dân cưcao, với nhiều thành phần xã hội khác nhau.
Do vậy, QLNN về TTĐT ở đô thị đòi hỏi phải chủ động, linh hoạt; bộ máy quản lý mạnh; đồng bộ, nhịp nhàng; hạn chế tầng nấc, cấp 14 trung gian. Thứ ba, quản lý nhànước về TTĐT đô thị vận dụng linh hoạt nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ. Nguyên tắc quản lý nhà nước về trật tự đô thị Quản lý nhà nước về TTĐT là một bộ phận của QLNN, do vậy nguyên tắc QLNN về TTĐT cũng cần tuân thủ các nguyên tắc chung của QLNN. Tuy nhiên hoạt động sống của con người tại đô thị khá khác biệt với nông thôn do vậy QLNN về TTĐT cần phải chú ý đến tính đặc thù của đô thị về TTĐT.
Sau đây là một số nguyên tắc QLNN về TTĐT: Nguyên tắc chung: Bao gồm những nguyên tắc sau:1) Đảng lãnh đạo. Nguyên tắc này được quy định tại khoản 1 Điều 4 Hiến pháp 2013.Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội; 2) Nhân dân tham gia vào hoạt động QLNN. Khoản 2 Điều 2 Hiến pháp 2013 quy định nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân. Điều 6 Hiến pháp 2013 quy định nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan nhà nước khác; 3/ QLNN bằng Hiến pháp và pháp luật.
Khoản 1 Điều 8 Hiến pháp 2013 quy định Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật; 4/ bình đẳng trong hoạt động QLNN. khoản 2 Điều 5 Hiến pháp 2013 quy định (i) Bình đẳng giữa các dân tộc. Các dân tộc bình đẳng, đoàn kết, tôn trọng và giúp nhau cùng phát triển; nghiêm cấm mọi hành vi kỳ thị, chia rẽ dân tộc; ; (ii) Bình đẳng giữa các cá nhân. Điều 16 Hiến pháp 2013 quy định mọi người đều bình đẳng trước pháp luật, không ai bị phân biệt đối xử trong đời sống chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội; 5/ tập trung dân chủ trong QLNN.
khoản 1 Điều 8 Hiến pháp 2013 quy địnhtập trung dân chủ là sự kết hợp giữa yếu tố tập trung và dân chủ nhằm đảm bảo sự lãnh đạo tập trung trên cơ sở dân chủ, vừa đảm 15 bảo mở rộng dân chủ dưới sự lãnh đạo tập trung.