CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ðẤT ðAI 1. KHÁI NIỆM, VAI TRÒ VÀ NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ðẤT ðAI 1. Khái niệm quản lý nhà nước về ñất ñai a. Khái niệm ñất “ðất theo nghĩa thổ nhưỡng là vật thể thiên nhiên có cấu tạo ñộc lập lâu ñời, hình thành do kết quả của nhiều yếu tố: ðá mẹ, ñộng thực vật, khí hậu, ñịa hình, thời gian.
Giá trị tài nguyên ñất ñược ñánh giá bằng số lượng diện tích (m2, ha, km2) và ñộ phì nhiêu, màu mỡ” [19]. “ðất ñai ñược nhìn nhận là một nhân tố sinh thái, với khái niệm này ñất ñai bao gồm tất cả các thuộc tính sinh học và tự nhiên của bề mặt trái ñất có ảnh hưởng nhất ñịnh ñến tiềm năng và hiện trạng sử dụng ñất. ðất theo nghĩa ñất ñai bao gồm: Yếu tố khí hậu, ñịa hình, ñịa mạo, tính chất thổ nhưỡng, thuỷ văn, thảm thực vật tự nhiên, ñộng vật và những biến ñổi của ñất do các hoạt ñộng của con người” [10, tr. Về mặt ñời sống - xã hội, ñất ñai là nguồn tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất không gì thay thế ñược của ngành sản xuất nông - lâm nghiệp, là thành phần quan trọng hàng ñầu của môi trường sống, là ñịa bàn phân bố khu dân cư, xây dựng cơ sở kinh tế, văn hoá, an ninh, quốc phòng.
Tuy nhiên, ñất ñai là tài nguyên thiên nhiên có hạn về diện tích và có vị trí cố ñịnh trong không gian. Sử dụng ñất Việc sử dụng ñất ñược ñịnh nghĩa: “Là những hoạt ñộng của con người có liên quan trực tiếp tới ñất, sử dụng nguồn tài nguyên ñất hoặc có tác ñộng lên chúng” [19]. Sử dụng ñất liên quan ñến chức năng hoặc mục ñích của loại ñất ñược sử dụng. Luan van 17 Phạm vi sử dụng ñất, cơ cấu và phương thức sử dụng ñất một mặt bị chi phối bởi các ñiều kiện và quy luật sinh thái tự nhiên, mặt khác bị kiềm chế bởi các ñiều kiện, quy luật KT - XH và các yếu tố kỹ thuật.
Vì vậy, có thể khái quát một số ñiều kiện ảnh hưởng ñến việc sử dụng ñất như sau: - ðiều kiện tự nhiên: Khi sử dụng ñất ñai, ngoài bề mặt không gian như diện tích trồng trọt, mặt bằng xây dựng,… cần chú ý ñến việc thích ứng với ñiều kiện tự nhiên và quy luật sinh thái tự nhiên của ñất cũng như các yếu tố bao quanh mặt ñất như yếu tố khí hậu, yếu tố ñịa hình và yếu tố thổ nhưỡng. - ðiều kiện KT - XH: Bao gồm các yếu tố như chế ñộ xã hội, dân số, lao ñộng, sử dụng lao ñộng, chính sách ñất ñai, các chính sách quản lý về môi trường, yêu cầu về quốc phòng, sức sản xuất, các ñiều kiện về công nghiệp, nông nghiệp, thương nghiệp, giao thông, vận tải, sự phát triển của khoa học kỹ thuật, trình ñộ quản lý, ñiều kiện và trang thiết bị vật chất cho công tác phát triển nguồn nhân lực. Quản lý ñất ñai “Quản lý ñất ñai là quá trình ñiều tra mô tả những tài liệu chi tiết về thửa ñất, xác ñịnh hoặc ñiều chỉnh các quyền và các thuộc tính khác của ñất, lưu giữ, cập nhật và cung cấp những thông tin liên quan về sở hữu, giá trị, sử dụng ñất và các nguồn thông tin khác liên quan ñến thị trường bất ñộng sản. Quản lý ñất ñai liên quan ñến cả hai ñối tượng ñất công và ñất tư bao gồm: Các hoạt ñộng ño ñạc lập bản ñồ ñịa chính, ñăng ký ñất ñai, ñịnh giá ñất, giám sát và quản lý việc sử dụng ñất ñai, cơ sở hạ tầng cho công tác quản lý” [10, tr.
Quản lý ñất ñai bao gồm những chức năng, nhiệm vụ liên quan ñến việc xác lập và thực thi các quy tắc cho việc quản lý, sử dụng và phát triển ñất ñai cùng với những lợi nhuận thu ñược từ ñất (thông qua việc thu hồi ñất, giao ñất, cho thuê ñất, chuyển nhượng quyền sử dụng ñất hoặc thu tiền sử dụng Luan van 18 ñất, tiền thuê ñất và các khoản thuế về ñất,…) và giải quyết những tranh chấp, khiếu nại, tố cáo liên quan ñến quyền sử dụng ñất. Quản lý nhà nước về ñất ñai Quyền sở hữu Nhà nước về ñất ñai, ñược tập trung vào 4 lĩnh vực cơ bản sau ñây: - Nhà nước nắm chắc tình hình ñất ñai, tức là Nhà nước biết rõ các thông tin chính xác về số lượng ñất ñai, về chất lượng ñất ñai, về tình hình hiện trạng của việc quản lý và sử dụng ñất ñai. Cụ thể: + Về số lượng ñất ñai: Nhà nước nắm về diện tích ñất ñai trong toàn quốc gia, trong từng vùng kinh tế, trong từng ñơn vị hành chính các ñịa phương; nắm về diện tích của mỗi loại ñất; nắm về diện tích của từng chủ sử dụng và sự phân bố trên bề mặt lãnh thổ. + Về chất lượng ñất: Nhà nước nắm về ñặc ñiểm lý tính, hoá tính của từng loại ñất, ñộ phì của ñất, kết cấu ñất, hệ số sử dụng ñất,… ñặc biệt là ñối với ñất nông nghiệp.
+ Về hiện trạng sử dụng ñất: Nhà nước nắm về thực tế quản lý và sử dụng ñất có hợp lý, có hiệu quả không, có theo ñúng quy hoạch, kế hoạch không? và cách ñánh giá phương hướng khắc phục ñể giải quyết các bất hợp lý trong sử dụng ñất ñai. - Nhà nước thực hiện việc phân phối và phân phối lại ñất ñai theo quy hoạch và kế hoạch chung thống nhất. Nhà nước chiếm hữu toàn bộ quỹ ñất ñai, nhưng lại không trực tiếp sử dụng mà giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng. Trong quá trình phát triển của ñất nước, ở từng giai ñoạn cụ thể, nhu cầu sử dụng ñất ñai của các ngành, các cơ quan, tổ chức cũng khác nhau.
Nhà nước với vai trò chủ QLðð thực hiện phân phối ñất ñai cho các chủ sử dụng; theo quá trình phát triển của xã hội, Nhà nước còn thực hiện phân phối lại quỹ ñất ñai cho phù hợp với từng giai ñoạn lịch sử cụ thể. ðể thực hiện việc phân Luan van 19 phối và phân phối lại ñất ñai, Nhà nước ñã thực hiện việc chuyển giao quyền sử dụng ñất giữa các chủ thể khác nhau, thực hiện việc ñiều chỉnh giữa các loại ñất, giữa các vùng kinh tế. Hơn nữa, Nhà nước thực hiện việc giao ñất, cho thuê ñất, cho phép chuyển mục ñích sử dụng ñất, cho phép chuyển quyền sử dụng ñất và thu hồi ñất. Vì vậy, Nhà nước quy hoạch và kế hoạch hoá việc sử dụng ñất ñai.
ðồng thời, Nhà nước còn quản lý việc giao ñất, cho thuê ñất, cho phép chuyển mục ñích sử dụng ñất, thu hồi ñất; quản lý việc chuyển quyền sử dụng ñất; quản lý việc lập quy hoạch, kế hoạch và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng ñất. - Nhà nước thường xuyên thanh tra, kiểm tra chế ñộ quản lý và sử dụng ñất ñai. Hoạt ñộng phân phối và sử dụng ñất do các cơ quan nhà nước và do người sử dụng cụ thể thực hiện. ðể việc phân phối và sử dụng ñược phù hợp với yêu cầu và lợi ích của Nhà nước, Nhà nước tiến hành kiểm tra giám sát quá trình phân phối và sử dụng ñất Trong khi kiểm tra, giám sát, nếu phát hiện các vi phạm và bất cập trong phân phối và sử dụng, Nhà nước sẽ xử lý và giải quyết các vi phạm, bất cập ñó.
- Nhà nước thực hiện quyền ñiều tiết các nguồn lợi từ ñất ñai. Hoạt ñộng này ñược thực hiện thông qua các chính sách tài chính về ñất ñai như: Thu tiền sử dụng ñất (có thể dưới dạng tiền giao ñất khi Nhà nước giao ñất có thu tiền sử dụng ñất, dưới dạng tiền thuê ñất, dưới dạng tiền chuyển mục ñích sử dụng ñất), thu các loại thuế liên quan ñến việc sử dụng ñất (như thuế sử dụng ñất, thuế chuyển quyền sử dụng ñất, thuế thu nhập cao có ñược từ việc chuyển quyền sử dụng ñất,.) nhằm ñiều tiết các nguồn lợi hoặc phần giá trị tăng thêm từ ñất mà không do ñầu tư của người sử dụng ñất mang lại. Như vậy, QLNN về ñất ñai là hoạt ñộng của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ñể thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước ñối với ñất ñai; bao gồm: Hoạt ñộng nắm chắc tình hình sử dụng ñất; phân phối và phân Luan van 20 phối lại quỹ ñất ñai theo quy hoạch, kế hoạch; kiểm tra giám sát quá trình quản lý và sử dụng ñất; ñiều tiết các nguồn lợi từ ñất ñai. Mục tiêu cao nhất của QLNN về ñất ñai là bảo vệ chế ñộ sở hữu toàn dân về ñất ñai, ñảm bảo sự quản lý thống nhất của Nhà nước, ñảm bảo cho việc khai thác sử dụng ñất tiết kiệm, hợp lý, bền vững và ngày càng có hiệu quả cao.
Muốn ñạt ñược mục tiêu quản lý, Nhà nước cần phải xây dựng hệ thống cơ quan QLðð có chức năng, nhiệm vụ rõ ràng ñể thực thi có hiệu quả trách nhiệm ñược Nhà nước giao; ñồng thời, ban hành các chính sách, chế ñộ, thể chế phù hợp với từng giai ñoạn phát triển của ñất nước ñáp ứng ñược nội dung QLNN về ñất ñai. ðiều này thể hiện chức năng của Nhà nước là quản lý mọi mặt ñời sống kinh tế, xã hội trong ñó có QLðð. Mục ñích cuối cùng của Nhà nước và người sử dụng ñất là làm sao khai thác, sử dụng ñất có hiệu quả nhất ñể phục vụ cho các mục tiêu phát triển KT - XH, an ninh quốc phòng của ñất nước. Vì vậy, ñất ñai cần phải ñược thống nhất quản lý theo quy hoạch và pháp luật.
Vai trò quản lý nhà nước về ñất ñai Hoạt ñộng của thị trường luôn có hai mặt tích cực và tiêu cực, do ñó cần có sự quản lý, can thiệp, ñiều chỉnh của Nhà nước bằng các công cụ và chính sách thích hợp nhằm phát huy tính tích cực và hạn chế những tiêu cực của thị trường. Vì vậy, QLNN về ñất ñai là nhằm ñảm bảo 3 mục ñích cơ bản: ñảm bảo sử dụng ñất có hiệu quả; ñảm bảo tính công bằng trong quản lý, sử dụng và ñảm bảo nguồn thu cho ngân sách nhà nước. ðảm bảo sử dụng ñất có hiệu quả ðất ñai là tài nguyên quý giá, là tư liệu sản xuất ñặc biệt, không tái tạo ñược. Do vậy, ñất ñai cần ñược sử dụng một cách khoa học, tiết kiệm, nhằm mang lại nguồn lợi ích cao nhất cả về mặt vật chất và tinh thần cho mọi Luan van 21 người.
Sự can thiệp của chính quyền nhằm phát huy những tích cực và hạn chế tiêu cực.