Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1. Cơ sở lý luận về quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện 1. Ngân sách nhà nước 1. Khái niệm Theo Luật Ngân sách nhà nước Việt Nam năm 2015 (Luật số: 83/2015/QH13 do Quốc hội Khóa 13 ban hành ngày 25/06/2015) thì: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [14].
“Ngân sách địa phương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương” [14]. Hệ thống ngân sách nhà nước Theo Luật NSNN năm 2015: Hệ thống ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm: Ngân sách cấp thành phố, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp thành phố); Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc thành phố (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và Ngân sách cấp xã, phường (gọi chung là ngân sách cấp xã) [14]. Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước luôn gắn liền với việc tổ chức bộ máy nhà nước và vai trò, vị trí bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế, xã hội của đất nước, trên cơ sở hiến pháp, mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng cung cấp phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ.
Việc hình thành hệ thống 6 chính quyền nhà nước các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trên mọi vùng của đất nước. Sự ra đời của hệ thống chính quyền nhà nước là tiền đề để tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước nhiều cấp. Chi ngân sách nhà nước 1. Khái niệm Theo Luật NSNN năm 2015: Chi ngân sách nhà nước là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo dự toán ngân sách đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định nhằm duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước và đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc luật định [14].
Xét về mặt bản chất, chi NSNN là hệ thống những quan hệ phân phối lại các khoản thu nhập phát sinh trong quá trình sử dụng có kế hoạch quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện tăng trưởng kinh tế, từng bước mở mang các sự nghiệp văn hoá - xã hội, duy trì hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước và bảo đảm anh ninh quốc phòng. Chi NSNN có quan hệ chặt chẽ với thu NSNN. Thu NSNN để đảm bảo nhu cầu chi NSNN, ngược lại sử dụng vốn ngân sách để chi tiêu cho mục tiêu tăng trưởng kinh tế lại là điều kiện để tăng nhanh thu nhập của ngân sách. Do vậy, việc sử dụng vốn, chi tiêu ngân sách một cách có hiệu quả, tiết kiệm luôn luôn được Nhà nước quan tâm [10].
Đặc điểm chi ngân sách nhà nước Mỗi chế độ xã hội, mỗi giai đoạn phát triển của lịch sử, chi NSNN có những nội dung và cơ cấu khác nhau, song đều có những đặc điểm cơ bản như: Chi NSNN luôn gắn chặt với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế chính trị xã hội mà Nhà nước đó đảm nhiệm. Nội dung chi ngân sách do chính quyền nhà nước các cấp đảm nhận theo quy định hoặc phân cấp quản lý NSNN để đảm bảo thực hiện chức năng quản lý, phát triển KT- XH [10]. 7 Các cấp của cơ quan quyền lực nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi NSNN vì các cơ quan đó quyết định các nhiệm vụ chính trị, KT-XH của vùng, miền, đất nước, thể hiện ý chí nguyện vọng của nhân dân. - Chi ngân sách nhằm phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng dân cư ở các vùng hay ở phạm vi quốc gia.
Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền KT-XH của Nhà nước. Thông thường các khoản chi của NSNN được xem xét hiệu quả trên tầm vĩ mô. Điều này có nghĩa hiệu quả của các khoản chi ngân sách phải được xem xét toàn diện dựa trên việc hoàn thành các mục tiêu KT-XH đề ra. - Các khoản chi NSNN mang tính không hoàn trả hoặc hoàn trả không trực tiếp và thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới hình thức chi tiêu công.
Điều này được quyết định bởi những chức năng tổng hợp về KT-XH của Nhà nước. - Các khoản chi ngân sách gắn chặt với sự vận động của các phạm trù giá trị khác như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ suất hối đoái… nói chung là các phạm trù thuộc lĩnh vực tiền tệ [9]. Vai trò của chi ngân sách nhà nước Chi ngân sách nhà nước có vai trò rất quan trọng trong tất cả các lĩnh vực của một quốc gia, thể hiện những điểm chính như sau: Thứ nhất, chi ngân sách là phương tiện tài chính cho sự tồn tại và hoạt động của bộ máy quản lý Nhà nước được thể hiện qua lương, phụ cấp của công chức, viên chức nhà nước, các khoản chi tiêu xây dựng cơ sở vật chất, chi cho quản lý hành chính, chi mua sắm thiết bị cho công sở [11]. Sự tồn tại và hoạt động của Nhà nước là điều kiện đầu tiên và là tiền đề cho việc thực hiện các chức năng khác bởi vì bất kỳ quốc gia nào, thời đại nào, chi ngân sách trước tiên cung cấp nguồn tài chính để đảm bảo bộ máy nhà nước tồn tại, hoạt động, từ đó mà thực hiện được chức năng quản lý hành chính, xã hội.
8 Trong cơ chế thị trường các lĩnh vực y tế, giáo dục được xã hội hóa và phát triển mạnh mẽ, nhưng đây là lĩnh vực mà nhà nước cần phải tập trung quản lý và chi ngân sách chiếm tỷ trọng lớn để đảm bảo việc chăm sóc sức khỏe và học tập cho nhân dân và các chính sách an sinh xã hội. Đồng thời thông qua ngân sách để có cơ chế hỗ trợ, kích thích các thành phần kinh tế ngoài nhà nước thực hiện các dịch vụ trên nhằm giảm áp lực ngân sách và đáp ứng nhu cầu của xã hội. Thứ hai, chi ngân sách là một trong những công cụ quan trọng của chính sách tài khóa để Nhà nước thực hiện quản lý vĩ mô nền kinh tế. Chính sách tài khóa quốc gia có 3 công cụ quan trọng: Thu NSNN, chi NSNN và nợ công.
Vì thế, chi NSNN có vai trò rất quan trọng trong quản lý điều hành kinh tế vĩ mô. Trong cơ chế thị trường, thông qua chi ngân sách, Nhà nước can thiệp vào thị trường, hạn chế, khắc phục những khiếm khuyết, mặt trái của nền kinh tế thị trường như: Sự phân hoá giàu nghèo trong xã hội diễn ra nhanh chóng, để hạn chế sự phân hoá đó, thực hiện các chính sách đảm bảo an sinh xã hội, Nhà nước thông qua chi NSNN cung cấp các dịch vụ công mà các thành phần kinh tế khác không có khả năng cung cấp hoặc cung cấp không hiệu quả, chất lượng không cao. Thông qua chi ngân sách, Nhà nước thực hiện tái cơ cấu lại nền kinh tế trên mọi phương diện như: cơ cấu lại vùng kinh tế, thành phần kinh tế, ngành kinh tế, nguồn vốn đầu tư, doanh nghiệp, hàng hoá. Chi NSNN góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, kích thích đầu tư.
Nhà nước tập trung chi đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, trợ giá, hỗ trợ bù chênh lệch lãi suất, hỗ trợ doanh nghiệp xuất khẩu và sản xuất hàng nông sản. để thu hút các thành phần kinh tế cùng đầu tư. Tóm lại, chi NSNN là công cụ đáp ứng nhu cầu cơ bản và ở nhiều lĩnh vực, đóng vai trò quyết định, như đảm bảo hoạt động của bộ máy Nhà nước, cung cấp cho xã hội hàng hoá công cộng thuần tuý hành chính pháp lý, dịch 9 vụ thực thi luật pháp, an ninh trật tự, bảo vệ lãnh thổ quốc gia. Đồng thời, Nhà nước sử dụng chi NSNN để quản lý xã hội và thực hiện những chiến lược ưu tiên nhằm thúc đẩy kinh tế phát triển, xoá đói giảm nghèo, điều tiết lạm phát, giải quyết những vấn đề bất cập về sự chênh lệch cơ cấu kinh tế và phát triển giữa các vùng, địa phương.
Giải quyết những vấn đề nêu trên, chỉ có NSNN đảm nhận vai trò mà không một khâu tài chính nào khác có thể làm được [9] [10] [11]. Quản lý chi ngân sách nhà nước 1. Khái niệm Quản lý chi ngân sách là việc tổ chức quản lý giám sát quá trình phân phối lại quỹ tiền tệ tập trung một cách có hiệu quả nhằm thực hiện chức năng của nhà nước trên cơ sở sử dụng hệ thống chính sách, pháp luật. Chi ngân sách mới chỉ thể hiện ở khâu phân bổ ngân sách còn hiệu quả sử dụng ngân sách như thế nào thì phải thông qua các biện pháp quản lý.
Rõ ràng quản lý chi ngân sách sẽ quyết định hiệu quả sử dụng vốn ngân sách (Luật NSNN, năm 2015) [14]. Quản lý chi NSNN là quá trình thực hiện có hệ thống các biện pháp phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung nhằm phục vụ chi tiêu cho bộ máy và thực hiện các chức năng của Nhà nước. Thực chất quản lý chi NSNN là quá trình sử dụng các nguồn vốn chi tiêu của Nhà nước từ khâu lập kế hoạch đến khâu sử dụng ngân sách đó nhằm đảm bảo quá trình chi tiết kiệm và hiệu quả, phù hợp với yêu cầu của thực tế đang đặt ra theo đúng chính sách chế độ của nhà nước phục vụ các mục tiêu KT-XH [9] [10]. Vấn đề quan trọng trong quản lý chi NSNN là việc tổ chức quản lý giám sát các khoản chi sao cho tiết kiệm và có hiệu quả cao, muốn vậy cần phải quan tâm các mặt sau: - Quản lý chi phải gắn chặt với việc bố trí các khoản chi làm cơ sở cho việc quản lý xây dựng quy chế kiểm tra, kiểm soát.
10 - Bảo đảm yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong việc bố trí và quản lý các khoản chi tiêu NSNN. - Quản lý chi phải thực hiện các biện pháp đồng bộ, kiểm tra giám sát trước, trong và sau khi chi.