Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CÁN BỘ VIÊN CHỨC NGÀNH BẢO HIỂM XÃ HỘI 1. Cơ sở lý luận về quản lý cán bộ viên chức ngành Bảo hiểm xã hội 1. Một số khái niệm 1. Khái niệm về viên chức Trong quá trình phát triển của hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam khái niệm về viên chức ngày càng được hoàn thiện.
Khái niệm viên chức được thay đổi theo quan điểm của Đảng và Nhà nước về đội ngũ này. Trải qua một thời gian dài cho đến trước khi Luật Cán bộ, Công chức được ban hành năm 2008, trong nhận thức cũng như trong các hoạt động quản lý, chúng ta chưa xác định các khái niệm: cán bộ; công chức; viên chức. Trong hệ thống pháp luật của nước ta, kể từ Hiến pháp 1992 cho đến các luật khác (ví dụ như: Luật tổ chức Chính phủ; Luật tổ chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân; Luật bình đẳng giới; Luật Luật sư; Luật chứng khoán; Luật Bảo hiểm xã hội; Luật trợ giúp pháp lý; Luật công nghệ thông tin; Luật đấu thầu; Luật công an nhân dân; Luật nhà ở; Luật phòng chống tham nhũng; Luật Giáo dục;…) đều có những điều, khoản quy định sử dụng nhiều lần các thuật ngữ “cán bộ”, “công chức”, “viên chức”. Nhưng chưa có một văn bản luật nào giải thích các thuật ngữ này.
Trong điều kiện thể chế chính trị của Việt Nam, có một điểm đặc biệt là đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức luôn có sự liên thông với nhau. Theo yêu cầu nhiệm vụ, cơ quan có thẩm quyền có thể điều động, luân chuyển họ giữa các cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội. Với điểm đặc thù này, việc nghiên cứu để xác định rõ cán bộ, công chức, viên chức một cách triệt để rất khó và phức tạp. Bên cạnh đó, việc xây dựng và thực hiện cơ chế quản lý, chính sách đãi ngộ đối với cán bộ cũng như đối với công chức và viên chức chưa thể hiện được những điểm khác nhau giữa các nhóm, chưa gắn với đặc điểm và tính chất hoạt động khác nhau của cán bộ với công chức, viên chức.
6 Năm 1998, khi Pháp lệnh cán bộ, công chức được ban hành, những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, Nhà nước, đoàn thể được gọi chung trong một cụm từ là “cán bộ, công chức”. Lúc này, phạm vi và đối tượng đã được thu hẹp lại hơn so với trước nhưng vẫn gồm cả khu vực hành chính, khu vực sự nghiệp và các cơ quan của Đảng, đoàn thể. Vấn đề cán bộ, công chức, viên chức cũng chưa xác định được. Những người làm việc trong các tổ chức, đơn vị còn lại như doanh nghiệp nhà nước, lực lượng vũ trang thì do các văn bản pháp luật về lao động, về sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam, về công an nhân dân… điều chỉnh.
Với quy định của Pháp lệnh cán bộ, công chức, các tiêu chí: Công dân Việt Nam, trong biên chế, hưởng lương từ Ngân sách nhà nước mới chỉ là những căn cứ để xác định một người có phải là “cán bộ, công chức” hay không. Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này mặc dù đã có sự thay đổi rõ rệt so với những quy định trong các nghị định trước đó, song vẫn chưa có sự phân định rõ giữa công chức và viên chức; không có những quy định phù hợp với đặc thù của từng loại đối tượng. Do trong một văn bản có quá nhiều đối tượng với tính chất và hoạt động khác nhau cùng được điều chỉnh nên bản thân quy định pháp luật đã tạo nên những mâu thuẫn nội tại, từ đó gây nên bất hợp lý trong quá trình thực hiện. Thực hiện chủ trương của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, thực hiện xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, đẩy mạnh cải cách hành chính nhà nước, Pháp lệnh Cán bộ, công chức 1998 được sửa đổi một cách căn bản hơn.
Nhà nước đã thực hiện việc phân định biên chế hành chính với biên chế sự nghiệp mặc dù vẫn sử dụng một danh từ chung là cán bộ, công chức để chỉ những người làm việc trong khu vực công, nhưng đã có sự phân biệt giữa cán bộ, công chức trong cơ quan Nhà nước và cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Việc phân biệt cán bộ, công chức trong các cơ quan 7 nhà nước với cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập, thực chất là phân biệt giữa công chức với viên chức, là một điểm mốc quan trọng đánh dấu xu hướng điều chỉnh có tính chuyên biệt giữa đối tượng làm việc trong các cơ quan nhà nước với các đối tượng làm việc tại các đơn vị sự nghiệp công lập. Điều này hoàn toàn phù hợp với xu hướng cải cách hành chính là cần phải phân biệt giữa hoạt động quản lý hành chính với hoạt động sự nghiệp, phân biệt giữa hoạt động công vụ của công chức với hoạt động có tính chất chuyên môn, nghề nghiệp của viên chức. Việc phân định này đã tạo cơ sở để bước đầu đổi mới cơ chế quản lý đối với cán bộ, công chức trong các cơ quan Nhà nước với cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước.
Nhưng vấn đề làm rõ thuật ngữ “công chức” và thuật ngữ “viên chức” cũng chưa được giải quyết. Có chăng, trong Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ đã gọi tắt cán bộ, công chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước là viên chức và Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ đã gọi tắt cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước là công chức. Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 vì không xác định và phân biệt được rõ thuật ngữ “cán bộ”; “công chức”, “viên chức” nên đã dẫn đến những hạn chế và khó khăn trong quá trình xác định những điểm khác nhau liên quan đến quyền và nghĩa vụ, đến quy định về cơ chế quản lý, tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, kỷ luật, chế độ tiền lương và chính sách đãi ngộ phù hợp với tính chất, đặc điểm hoạt động của cán bộ cũng như của công chức và viên chức. Ngày 13/11/2008, tại Kỳ họp thứ tư, Quốc hội Khóa XII, Luật Cán bộ, công chức được thông qua và có hiệu lực từ ngày 01/01/2010.
Luật Cán bộ, công chức đã thu hẹp đối tượng áp dụng so với Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Theo đó, đội ngũ viên chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, làm việc trong khu vực sự nghiệp công lập chiếm số lượng tương đối lớn. Do đặc điểm và tính chất hoạt động của viên chức không trực tiếp thực thi quyền lực nhà nước, 8 quyền lực chính trị nên không thuộc phạm vi, đối tượng điều chỉnh của Luật Cán bộ, công chức mà được phân biệt, tách khỏi đội ngũ cán bộ, công chức hiện tại để điều chỉnh bằng một chế độ pháp lý khác. Đây là một bước cải cách mạnh mẽ đối với chế độ công vụ, công chức trong lịch sử hơn 60 năm của nền công vụ nước ta.
Việc tách đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập ra khỏi Luật Cán bộ, công chức nhằm tạo điều kiện tiếp tục hoàn thiện các cơ chế, chính sách, khuyến khích sự phát triển của các đơn vị sự nghiệp, góp phần đẩy mạnh quá trình xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công, tạo điều kiện để tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý phù hợp với xu hướng nâng cao chất lượng phục vụ của các hoạt động sự nghiệp nay. Luật Viên chức 2010 được ban hành để điều chỉnh đối với đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập; khái niệm về viên chức chính thức được rõ ràng và quy định cụ thể. Tại điều 2, Luật Viên chức 2010 quy định “Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” (Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 2010). Theo đó, viên chức được xác định theo các tiêu chí: được tuyển dụng theo vị trí việc làm; làm việc theo chế độ hợp đồng làm việc; hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập.
Đây là những người mà hoạt động của họ nhằm cung cấp các dịch vụ cơ bản, thiết yếu cho người dân như giáo dục, đào tạo, y tế, an sinh xã hội, hoạt động khoa học, văn hoá, nghệ thuật, thể dục, thể thao… Những hoạt động này không nhân danh quyền lực chính trị hoặc quyền lực công, không phải là các hoạt động quản lý nhà nước mà chỉ thuần tuý mang tính nghề nghiệp gắn với nghiệp vụ, chuyên môn. Những đặc điểm cơ bản của viên chức: - Người mang quốc tịch Việt Nam, được ký kết hợp đồng làm việc theo vị trí việc làm tại đơn vị sự nghiệp công lập và hưởng lương từ nguồn thu của đơn vị; 9 - Viên chức là những người làm những công việc thuần túy về chuyên môn như giảng dạy, nghiên cứu khoa học, khám chữa bệnh, cung cấp thông tin… tại các đơn vị sự nghiệp công lập, không trực tiếp tham gia và công tác quản lý nhà nước; - Hoạt động nghề nghiệp của viên chức nhằm thực hiện việc cung cấp những dịch vụ công thiết yếu, cung cấp cho người dân các sản phẩm “phi vật chất”, dựa trên “kỹ năng nghiệp vụ, mang tính nghiệp vụ cao”. Với tính chất công việc như vậy, mọi hoạt động nghề nghiệp của viên chức đòi hỏi tính chuyên nghiệp, chính xác. Lao động của viên chức là hoạt động nghề nghiệp mang tính phục vụ, không thu tiền hoặc có thu tiền nhưng không đặt mục tiêu lợi nhuận lên trên hết, nhằm cung cấp cho người dân các nhu cầu cơ bản, thiết yếu… Phạm vi của các hoạt động nghề nghiệp tập trung vào các lĩnh vực giáo dục, đào tạo, y tế, khoa học và công nghệ, văn hóa, thể thao, lao động, việc làm, an sinh xã hội… Mức độ cung cấp mà Nhà nước có trách nhiệm thực hiện tùy thuộc vào mức độ phát triển của mỗi quốc gia.
Khái niệm về viên chức ngành BHXH Căn cứ Nghị định số 01/2016/NĐ-CP ngày 05/01/2016 của Chính phủ Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bảo hiểm xã hội Việt Nam, tại Điều 1.