Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUẢN LÝ DỰ ÁN XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. KHÁI NIỆM DỰ ÁN VÀ DỰ ÁN XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm dự án và một số khái niệm liên quan Có nhiều cách giải thích về thuật ngữ “Dự án”. Từ điển Oxford của Anh định nghĩa: “Dự án (project) là một ý đồ, một nhiệm vụ được đặt ra, một kế hoạch vạch ra để hành động”.
Còn Luật Đấu thầu cho rằng: “Dự án là tập hợp các đề xuất để thực hiện một phần hay toàn bộ công việc nhằm đạt được mục tiêu hay yêu cầu nào đó trong một thời gian nhất định dựa trên nguồn vốn xác định”. Có nhiều cách diễn đạt khác nhau về thuật ngữ “Dự án”, hàm chứa những nội dung khác nhau. Tuy nhiên, có điểm chung là: Mỗi dự án có giới hạn (có ngày bắt đầu và ngày hoàn thành cụ thể), thực hiện một lần nhằm tạo mới hoặc nâng cao khối lượng, chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ, đáp ứng nhu cầu của khách hàng hay của xã hội. Từ đây có thể thấy dự án có những đặc điểm chủ yếu: - Dự án có mục tiêu và kết quả xác định (mục tiêu và kết quả cần đạt được đã xác định trước); - Dự án khi kết thúc để lại một số kết quả duy nhất (không lặp đi, lặp lại); - Dự án có tính khác biệt (không có các dự án hoàn toàn giống nhau); - Dự án có khoảng thời gian thực hiện xác định trước (có thời điểm bắt đầu và thời điểm kết thúc; - Nguồn lực (tài chính, nhân lực, vật lực) để thực hiện dự án được ấn định trước (chi phí xác định); Khái niệm dự án xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thầm quyền quyết 12 định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Như vậy, NSNN là hệ thống quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính của xã hội để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước. Từ đây, luận văn đưa ra khái niệm về dự án XDCB từ nguồn NSNN như sau: Dự án XDCB từ nguồn NSNN là việc đầu tư, sử dụng nguồn NSNN để xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng cơ sở nhằm tăng cường, hoàn thiện, hiện đại hóa cơ sở vật chất kỹ thuật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường và bảo đảm an ninh quốc phòng trong một thời gian nhất định. Theo khái niệm trên, các dự án XDCB được đầu tư bằng nguồn NSNN gọi là dự án XDCB từ nguồn NSNN, NSNN đầu tư cho dự án gọi là vốn NSNN. Các dự án XDCB từ NSNN tạo ra nền tảng cơ sở vật chất cho phát triển kinh tế - xã hội, với các sản phẩm như sân bay, cầu, đường, cảng biển,… Các sản phẩm dự án XDCB có quy mô, khối lượng và vốn đầu tư lớn, tồn tại trong một thời gian dài, ảnh hưởng nhiều đến sự phát triển kinh tế - xã hội.
Đặc điểm của dự án XDCB sử dụng nguồn NSNN: Một là, quy mô vốn đầu tư dự án XDCB lớn, chiếm tỷ trọng cao trong tổng chi NSNN. Hai là, trong các dự án XDCB từ nguồn NSNN có sự tách rời quyền sở hữu và quyền sử dụng vốn đầu tư xây dựng. Nguồn vốn thuộc sở hữu Nhà nước nhưng khi đầu tư vào dự án thì Nhà nước lại uỷ thác việc quản lý, sử dụng cho các chủ đầu tư, từ đó tạo ra sự tách rời quyền sở hữu và sử dụng vốn NSNN. Vì vậy, nếu cơ chế quản lý của Nhà nước đối với các dự án XDCB không hoàn thiện, thiếu chặt chẽ, có thể dẫn đến tình trạng các chủ đầu tư quản lý và sử dụng vốn NSNN lợi dụng sơ hở, tìm cách chiếm đoạt vốn của Nhà nước khi có cơ hội.
Ba là, ngân sách nhà nước đầu tư cho dự án XDCB thực hiện qua nhiều cấp ngân sách. Điều đó dễ dẫn đến tình trạng xin - cho, phát sinh các tiêu cực, lãng phí do đầu tư dự án không đúng nội dung hoặc đầu tư dự án dàn trải. 13 Bốn là, nguồn vốn NSNN sử dụng trong các dự án XDCB, các chủ đầu tư phải được tạm ứng, nghiệm thu và thanh toán theo qui định của Nhà nước. Nếu các thủ tục rườm rà, phức tạp và nhiều kẽ hở, thì không chỉ có thể gây khó khăn cho chủ đầu tư và các nhà thầu trong quá trình thực hiện dự án, mà còn tạo nguy cơ nguồn vốn của nhà nước bị chiếm đoạt, tham ô.
Các chủ đầu tư không phải là người chủ đích thực của nguồn vốn đầu tư dự án nên có thể dẫn đến chủ đầu tư thiếu trách nhiệm trong quá trình quản lý, sử dụng lãng phí, tham nhũng, biển thủ nguồn vốn đầu tư của Nhà nước. Nếu chủ đầu tư, các Ban quản lý dự án thiếu trách nhiệm, trình độ chuyên môn nghiệp vụ không đáp ứng được yêu cầu quản lý, Nhà nước không có những cơ chế chính sách chặt chẽ ràng buộc trách nhiệm trong quản lý, công tác thanh tra, kiểm tra không thường xuyên thì tình trạng thất thoát, lãng phí nguồn vốn NSNN trong các dự án XDCB là khó tránh khỏi. Quản lý dự án xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước 1. Khái niệm quản lý Quản lý là sự tác động có ý thức để chỉ huy, điều hành, hướng dẫn các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để hướng đến mục đích, đúng ý chí và phù hợp với quy luật khách quan.
Mục đích của quản lý là điều khiển, chỉ đạo chung con người, phối hợp các hoạt động riêng lẻ của từng cá nhân tạo thành một hoạt động chung thống nhất của tập thể và hướng hoạt động chung đó theo những mục tiêu đã định trước. Khái niệm quản lý nhà nước dự án xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước Quản lý nhà nước được hiểu là tổng thể các hoạt động của Nhà nước với tư cách là một tổ chức quyền lực mang tính pháp quyền, là tổ chức công quyền quản lý toàn bộ xã hội bằng các hoạt động lập pháp nhằm đảm bảo cho pháp luật thực hiện. Quản lý nhà nước là lĩnh vực quản lý đặc biệt, bởi nó gắn trực tiếp với hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước. 14 Có nhiều cách tiếp cận khác nhau về quản lý nhà nước dự án XDCB từ nguồn NSNN: - Quản lý dự án XDCB từ nguồn NSNN là quá trình chủ thể quản lý thực hiện các chức năng lập kế hoạch, tổ chức điều hành và kiểm tra dự án nhằm đảm bảo các phương tiện thời hạn, nguồn lực và chất lượng dự án.
- Quản lý dự án XDCB từ nguồn NSNN là ứng dụng kiến thức, kỹ năng, công cụ và kỹ thuật vào các hoạt động của dự án để thỏa mãn yêu cầu của dự án. - Quản lý dự án XDCB từ NSNN là một quá trình lập kế hoạch điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình thực hiện của dự án nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách được duyệt và đạt được các yêu cầu đã định về kỹ thuật, chất lượng của sản phẩm, dịch vụ, bằng các phương pháp và điều kiện tốt nhất cho phép. Bản chất của quản lý nhà nước đối với dự án XDCB từ nguồn NSNN là quá trình lập kế hoạch, điều phối và giám sát quá trình thực hiện dự án nhằm đạt được các mục tiêu đề ra. Từ những khái niệm trên, theo tác giả có thể hiểu khái niệm quản lý dự án XDCB từ nguồn NSNN như sau: Quản lý dự án XDCB từ nguồn NSNN là sự tác động liên tục, có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước của các cơ quan quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản đối với đối tượng quản lý, nhằm đạt được hiệu quả cao nhất trong việc sử dụng vốn đầu tư NSNN, đảm bảo dự án hoàn thành đúng tiến độ, trong phạm vi ngân sách đã được phê duyệt, đảm bảo chất lượng sản phẩm, đạt được mục tiêu dự án đề ra.Vai trò của quản lý nhà nước dự án xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước Quản lý nhà nước dự án XDCB sử dụng nguồn NSNN là đòi hỏi tất yếu.
Nhà nước phải quản lý đối với các dự án sử dụng NSNN vì đây là nguồn vốn do Nhà nước bỏ ra. Đây là lĩnh vực có quy trình thủ tục phức tạp, hay xảy ra tình trạng thất thoát lãng phí. Quản lý nhà nước dự án XDCB có vai trò: - Liên kết các bên liên quan, các công việc, các hoạt động của dự án; 15 - Tạo điều kiện thuận lợi cho việc kết nối, liên hệ, gắn bó thường xuyên giữa những người làm công tác quản lý dự án với khách hàng; - Tăng cường sự hợp tác giữa các thành viên, chỉ rõ trách nhiệm của mỗi thành viên tham gia dự án, giúp các thành viên hiểu và hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình; - Phát hiện sớm những khó khăn vướng mắc nảy sinh trong quá trình thực hiện dự án để có giải pháp điều chỉnh kịp thời; - Tạo ra các công trình xây dựng, các sản phẩm có chất lượng cao hơn; 1. Mục tiêu quản lý dự án xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước Quản lý nhà nước dự án XDCB từ nguồn NSNN nhằm dạt được các mục tiêu sau đây: Một là, quản lý nhà nước đối với dự án XDCB từ nguồn NSNN nhằm đảm bảo các dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách được duyệt, đạt được mục tiêu của dự án.
Hai là, quản lý nhà nước đối với dự án XDCB từ nguồn NSNN nhằm thực hiện đúng những quy định pháp luật và yêu cầu kinh tế - kỹ thuật trong lĩnh vực đầu tư XDCB; đảm bảo cho quá trình thực hiện đầu tư xây dựng công trình theo đúng quy hoạch và thiết kế đã được duyệt, đảm bảo sự bền vững và mĩ quan của công trình, áp dụng công nghệ tiên tiến phù hợp, đảm bảo chất lượng tốt, đảm bảo tiến độ xây dựng với chi phí hợp lý. Ba là, quản lý nhà nước đối với dự án XDCB từ nguồn NSNN nhằm sử dụng hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả các nguồn tài nguyên thiên nhiên, đất đai, lao động, và các nguồn lực khác.