Tổng quan luận án

Công trình nghiên cứu "Thi hành án hành chính ở Việt Nam - Lý luận và thực tiễn" được tác giả Lê Việt Sơn thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Nguyễn Cảnh Hợp tại Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (năm 2021). Luận án thuộc chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, mã số chuyên ngành được ghi nhận là 62.02.

Về tính cấp thiết, thi hành án nói chung và thi hành án hành chính nói riêng là hoạt động quan trọng của bộ máy nhà nước nhằm bảo đảm cho bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án được thi hành trên thực tế. Hoạt động này vừa thể hiện tính nghiêm minh của pháp luật và quyền lực nhà nước, vừa là công cụ khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của Nhà nước, xã hội và công dân. Tuy nhiên, thi hành án hành chính là lĩnh vực phức tạp do có tính tự nguyện thi hành rất cao, hệ thống pháp luật chưa thiết lập cơ quan chuyên trách, các biện pháp bảo đảm thi hành còn hạn chế, và một bên đương sự luôn là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước.

Chủ trương của Đảng và Nhà nước tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về chiến lược xây dựng và hoàn thiện pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 cùng Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 của Bộ Chính trị đã nhấn mạnh yêu cầu xây dựng cơ chế bảo đảm cho mọi bản án có hiệu lực phải được thi hành, cơ quan hành chính vi phạm phải nghiêm chỉnh chấp hành phán quyết. Dù cơ sở pháp lý đã phát triển từ một điều luật duy nhất tại Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 đến 07 điều luật trong Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ, thực tiễn vẫn bộc lộ nhiều khó khăn:

  • Thực tiễn thực hiện pháp luật cho thấy số lượng bản án hành chính có hiệu lực chưa được thi hành ngày càng tăng qua các năm, tình trạng tồn đọng án kéo dài gây bức xúc theo ghi nhận tại Chỉ thị số 26/CT-TTg ngày 15/11/2019 của Thủ tướng Chính phủ, Báo cáo công tác thi hành án hành chính của Chính phủ giai đoạn 2015 - 2019 và Báo cáo công tác tư pháp của Bộ Tư pháp từ năm 2010.
  • Công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật còn chậm; thủ tục thi hành quy định tản mạn ở nhiều văn bản, chưa có đạo luật riêng như thi hành án dân sự hay thi hành án hình sự.
  • Ý thức chấp hành bản án của nhiều cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước còn hạn chế, xuất hiện tình trạng chây ỳ thi hành.
  • Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thi hành án hành chính chủ yếu hoạt động kiêm nhiệm, chưa qua đào tạo nghiệp vụ; cơ quan thi hành án dân sự chịu trách nhiệm theo dõi thi hành án hành chính trong bối cảnh quá tải công việc chuyên môn và cơ chế phối hợp thiếu rõ ràng.
  • Các công trình nghiên cứu trước đây chưa giải quyết một cách toàn diện và có hệ thống cả phương diện lý luận lẫn tổng kết thực tiễn.

Khoảng trống nghiên cứu mà luận án tập trung giải quyết là sự thiếu vắng một công trình nghiên cứu hệ thống, chuyên sâu làm rõ bản chất hành chính - tư pháp của thi hành án hành chính, chuẩn hóa các khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, đồng thời phân tích toàn diện thực trạng thi hành theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015 để đề xuất mô hình thủ tục và cơ sở xây dựng Luật Thi hành án hành chính.

Mục đích nghiên cứu của luận án là xây dựng cơ sở lý luận về thi hành án hành chính, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành ở Việt Nam, từ đó đề xuất quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật cũng như giải pháp tổ chức thực hiện nhằm nâng cao hiệu quả thi hành án hành chính.

Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án gồm 5 nhiệm vụ cụ thể:

  1. Phân tích, đánh giá tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước về thi hành án hành chính để tìm ra những nội dung cần tiếp tục làm rõ.
  2. Đánh giá những quan điểm hiện hành để xây dựng nội dung lý luận về thi hành án hành chính (khái niệm, đặc điểm, vai trò, các yếu tố ảnh hưởng, các nguyên tắc thi hành).
  3. Phân tích thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành án hành chính ở Việt Nam, chỉ rõ ưu điểm, hạn chế và xác định nguyên nhân của các bất cập.
  4. Nghiên cứu pháp luật của một số quốc gia về các chế định cơ bản của thi hành án hành chính nhằm rút ra giá trị tham khảo.
  5. Xây dựng hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành án hành chính gồm hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật.

Câu hỏi nghiên cứu tổng quát được xác định là: "Thi hành án hành chính ở Việt Nam có những hạn chế, bất cập gì? Quy định của pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về thi hành án hành chính ở Việt Nam cần phải hoàn thiện như thế nào để bảo đảm bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành và đạt hiệu quả?". Các câu hỏi nghiên cứu chi tiết gồm:

  • Thứ nhất, nội dung lý luận và cơ sở khoa học của thi hành án hành chính ở Việt Nam là gì? Bản chất của thi hành án biểu hiện như thế nào? Khái niệm, đặc thù và nguyên tắc của thi hành án hành chính?
  • Thứ hai, các chế định cơ bản về thi hành án hành chính ở các nước được quy định ra sao và giá trị tham khảo cho Việt Nam là gì?
  • Thứ ba, thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật thi hành án hành chính đạt kết quả gì, còn hạn chế nào và nguyên nhân do đâu?
  • Thứ tư, quan điểm và giải pháp nào cần được thực hiện để nâng cao hiệu quả thi hành án hành chính ở Việt Nam?

Giả thuyết nghiên cứu xác định: Thi hành án hành chính ở Việt Nam còn nhiều hạn chế, bất cập về lý luận, pháp lý và thực tiễn thi hành. Quy định pháp luật và tổ chức thực hiện cần được hoàn thiện dựa trên cơ sở lý luận khoa học, kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn trong nước. Giả thuyết cụ thể bao gồm: (1) Bản chất thi hành án hành chính thể hiện qua tính hành chính (chấp hành, quản lý) và tính tư pháp, trong đó tính hành chính thể hiện rõ nét; thi hành án hành chính loại trừ phần quyết định về tài sản; (2) Kinh nghiệm nước ngoài cung cấp mô hình hữu hiệu có thể tham khảo; (3) Hạn chế thực tiễn bắt nguồn từ sự thiếu đồng bộ của pháp luật, kỹ thuật lập pháp, ý thức chấp hành và năng lực bộ máy; (4) Cần xây dựng cơ chế thủ tục hữu hiệu, tiến tới ban hành đạo luật riêng về thi hành án hành chính và đồng bộ các giải pháp thực thi.

Đối tượng nghiên cứu của luận án là các quan điểm, nhận thức lý luận về thi hành án hành chính, hệ thống quy định pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật trong lĩnh vực này tại Việt Nam.

Phạm vi nghiên cứu được xác định:

  • Về nội dung: Trọng tâm là những vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn thi hành án hành chính tại Việt Nam.
  • Về không gian: Giới hạn trên phạm vi lãnh thổ Việt Nam; việc so sánh, đối chiếu quy phạm mở rộng đến các nước châu Âu và một số quốc gia châu Á có điều kiện tương đồng như Trung Quốc, Nhật Bản.
  • Về thời gian: Khảo sát từ năm 1996 (khi ban hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính) đến năm 2019; trọng tâm số liệu thu thập chủ yếu từ khi Luật Tố tụng hành chính năm 2010 có hiệu lực đến năm 2019 (giai đoạn 1996 - 2010 số lượng vụ việc ít và công tác thống kê chưa liên tục).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án tiến hành tổng thuật chi tiết các công trình khoa học trong và ngoài nước theo các nhóm vấn đề lý luận, thực trạng và giải pháp:

Về lý luận thi hành án hành chính tại Việt Nam:

  • Vấn đề khái niệm: Tác giả điểm lại quan điểm trong Giáo trình Luật Tố tụng hành chính Việt Nam của Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2012), Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội (2013), Trường Đại học Luật Hà Nội (2014); luận văn thạc sĩ của Lê Đình Phùng (2011), Phạm Xuân Nam (2012); đề tài nghiên cứu cấp trường của Nguyễn Thị Thương Huyền (2012); luận án tiến sĩ của Nguyễn Thị Phương Hà (2019). Luận án cũng tham khảo các công trình về thi hành án dân sự của Nguyễn Thanh Thủy (2001, 2008), Nguyễn Văn Hiệp (2003), Phạm Thị Thu Nga (2004), Nguyễn Văn Công (2013), Trần Mạnh Quân (2013), Phạm Văn Hùng (2014), Lê Vĩnh Châu (2015), Vũ Văn Tuyên (2015) để phân định ranh giới giữa hai loại hình thi hành án.
  • Vấn đề đặc điểm và bản chất: Luận án phân tích bài viết của Lê Minh Tâm (2001) trên Tạp chí Luật học số 02; các phân tích về tính chất hành chính - tư pháp của Nguyễn Xuân Nam, Lê Đình Phùng, Nguyễn Thị Phương Hà; quan điểm về thủ tục hành chính trong giáo trình của Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh và Đại học Quốc gia Hà Nội.
  • Vấn đề vai trò, ý nghĩa và các yếu tố ảnh hưởng: Đóng góp của Trần Thùy Mi (2016), Dương Thị Tươi (2016) trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 10.
  • Lịch sử hình thành và phát triển: Kế thừa phân chia hai giai đoạn (1945 - trước 1996 và từ 1996 trở đi) từ các nghiên cứu của Lê Đình Phùng, Phạm Xuân Nam và bổ sung giai đoạn sau năm 2010 từ giáo trình của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.

Về kinh nghiệm pháp luật quốc tế:

  • Các bài viết chuyên khảo của Phạm Hồng Quang (2012), Nguyễn Văn Quang (2012) trên Tạp chí Luật học; Bùi Tuấn Thành (2014) trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 06.
  • Các ấn phẩm nghiên cứu so sánh: Đinh Văn Minh (1995) với sách "Tài phán hành chính so sánh"; Đinh Văn Minh với sách chuyên khảo "Khiếu nại hành chính lịch sử phát triển và những vấn đề thực tiễn (so sánh với Pháp, Trung Quốc và một số nước trên thế giới)"; Nguyễn Cửu Việt (chủ biên, 2011) với "Luật Hành chính nước ngoài".
  • Tài liệu tiếng Anh: Sách của Rene JGH Seerden, René Seerden (eds., 2002) về luật hành chính Liên minh châu Âu và Hoa Kỳ; Stroink & E.van der Linden (eds., 2005) về sáng tạo luật tư pháp và luật hành chính; Báo cáo tổng hợp hội thảo của Hiệp hội Quốc tế các cơ quan tài phán hành chính tối cao (International Association of Supreme Administrative Jurisdictions - IASAJ).

Về thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành tại Việt Nam:

  • Về bản án, quyết định được thi hành và giải thích bản án: Sách chuyên khảo "Giải thích và bình luận Luật Tố tụng hành chính năm 2015" của PGS.TS Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên, 2017); nghiên cứu của Trần Thùy Mi (2016), Nguyễn Thị Phương Hà (2016, 2019).
  • Về thủ tục thi hành: Các hướng phân chia thủ tục theo tài sản hoặc phi tài sản của Nguyễn Cảnh Hợp, Lê Đình Phùng, Phạm Xuân Nam; phân chia theo các bước tự nguyện và bắt buộc của Nguyễn Thùy Mi, Nguyễn Thị Phương Hà (2016, 2017).
  • Về kiểm sát và xử lý vi phạm: Các bài báo của Nguyễn Nông (2016), Nguyễn Thị Thủy Khiêm (2016) trên Tạp chí Kiểm sát số 24; luận văn của Nguyễn Thị Hoài Phương (2018); bài viết thực tiễn của Vũ Thị Hằng (2009), Hồ Quân Chính (2015).

Khoảng trống nghiên cứu được luận án giải quyết: Hầu hết các công trình trước đây được thực hiện trước khi Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Nghị định 71/2016/NĐ-CP có hiệu lực thi hành, hoặc chỉ tiếp cận cục bộ ở một khía cạnh riêng lẻ. Nhiều điểm tranh luận học thuật chưa được thống nhất như: thi hành án hành chính có phải giai đoạn tố tụng độc lập; thẩm quyền giải quyết phần tài sản trong bản án hành chính; tính khả thi của quyết định buộc thi hành án của Tòa án; cơ chế phối hợp của cơ quan thi hành án dân sự. Luận án đặt vị trí là công trình hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận, cập nhật dữ liệu thực chứng giai đoạn 2011 - 2019, tiến hành điều tra xã hội học và kiến nghị trực tiếp mô hình thủ tục cùng dự thảo điều khoản cho Luật Thi hành án hành chính trong tương lai.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Luận án dựa trên 4 nhóm cơ sở lý thuyết chủ yếu:

  1. Quan điểm chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
  2. Học thuyết về mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân: Được đặt nền tảng từ Montesquieu ("Tinh thần pháp luật") và Jean Jacques Rousseau ("Bàn về khế ước xã hội"). Học thuyết thể hiện nghĩa vụ và trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm thực thi phán quyết của Tòa án bảo vệ quyền lợi công dân, đồng thời quy định nghĩa vụ phục tùng phán quyết của cơ quan công quyền.
  3. Học thuyết thực chứng pháp lý (legal positivism) của Jeremy Bentham, John Austin, H.L.A. Hart và học thuyết giải thích pháp luật của Ronald Dworkin: Tiếp cận luật như các quy tắc tồn tại khách quan do con người đặt ra và kiểm chứng được, dùng để phân tích văn bản quy phạm và tìm kiếm lỗ hổng lập pháp.
  4. Học thuyết tiếp nhận pháp luật nước ngoài ("cấy ghép" pháp lý - legal transplant) của Alan Watson (1974), cùng các nghiên cứu tiếp nhận tại Việt Nam của Phạm Duy Nghĩa (2002), Phạm Trọng Nghĩa (2010), Nguyễn Văn Quang (2016), làm nền tảng tham khảo các chế định thi hành án hành chính quốc tế.

Về phương pháp nghiên cứu, tác giả vận dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử kết hợp với các phương pháp nghiên cứu cụ thể:

  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Sử dụng phân tích luật viết (đặc biệt tại Chương 3 và Chương 4) để làm rõ nội dung, bản chất các quy định pháp luật và lỗ hổng chính sách; tổng hợp các luận điểm sau đánh giá.
  • Phương pháp so sánh pháp luật: So sánh thi hành án hành chính với thi hành án dân sự, hình sự; so sánh quy định giữa các giai đoạn lập pháp (Pháp lệnh 1996, Luật 2010, Luật 2015); so sánh pháp luật Việt Nam với các nước châu Âu, Trung Quốc, Nhật Bản.
  • Phương pháp thống kê và vụ việc điển hình: Khảo sát các báo cáo xét xử, thi hành án tồn đọng giai đoạn 2011 - 2019 và phân tích các vụ án thi hành phức tạp, kéo dài liên quan đến Ủy ban nhân dân và Chủ tịch Ủy ban nhân dân.
  • Phương pháp điều tra, khảo sát xã hội học: Tiến hành điều tra qua phiếu hỏi với quy mô 450 phiếu trên địa bàn 3 miền Bắc, Trung, Nam (đại diện khu vực đô thị, nông thôn, miền núi). Mẫu điều tra chia thành 2 nhóm:
    • Nhóm 1: Cán bộ, công chức và cá nhân trực tiếp tổ chức thực thi pháp luật gồm Chấp hành viên, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên, Thư ký Tòa án, Luật sư, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã/huyện và người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện/tỉnh.
    • Nhóm 2: Cá nhân, cơ quan, tổ chức tham gia với tư cách người được thi hành án hoặc người phải thi hành án trong các vụ án hành chính.

Nguồn tư liệu sử dụng bao gồm: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính từ năm 1996 đến năm 2019; Báo cáo công tác của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp, Chính phủ; Danh mục quyết định buộc thi hành án công khai trên Cổng thông tin điện tử của Tổng cục Thi hành án dân sự tính đến tháng 12/2019; Kết quả 450 phiếu điều tra xã hội học.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý thuyết của đề tài nghiên cứu

Chương 1 tập trung phân tích hệ thống các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về thi hành án hành chính. Tác giả chỉ ra các điểm chưa thống nhất trong lý luận: khái niệm thi hành án hành chính là giai đoạn tố tụng độc lập hay hoạt động hành chính - tư pháp; phạm vi có bao gồm thi hành phần tài sản hay không; cơ sở lý luận của các đặc trưng thi hành án hành chính. Chương này đồng thời trình bày mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu, hệ thống 4 giả thuyết khoa học, 4 học thuyết nền tảng và thiết kế phương pháp điều tra xã hội học với 450 phiếu khảo sát.

Chương 2: Những vấn đề lý luận về thi hành án hành chính ở Việt Nam

Chương 2 làm rõ bản chất và các nội dung lý luận nền tảng của thi hành án hành chính:

  • Bản chất của thi hành án: Tác giả phân tích các tranh luận về việc thi hành án là giai đoạn tố tụng hay hoạt động độc lập, xác định thi hành án mang hai tính chất cơ bản: tính chất hành chính (tính chấp hành và tính quản lý) và tính chất tư pháp. Trong thi hành án hành chính, tính chất hành chính thể hiện rõ nét hơn.
  • Khái niệm thi hành án hành chính: Được tác giả xác định là "hoạt động hành chính – tư pháp do cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền tiến hành để thi hành bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án về vụ án hành chính trừ quyết định về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án nhằm bảo đảm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức và cá nhân".
  • Đặc điểm của thi hành án hành chính: Đối tượng thi hành là phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính; chủ thể phải thi hành luôn là cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước; mang tính tự nguyện thi hành rất cao do thiếu cơ chế cưỡng chế trực tiếp; không tổ chức cơ quan thi hành án chuyên biệt mà gắn với trách nhiệm của chính cơ quan bị kiện.
  • Các nguyên tắc thi hành án hành chính: Gồm 4 nguyên tắc cơ bản: (1) Nguyên tắc tuân theo pháp luật; (2) Nguyên tắc bảo đảm sự tham gia của Tòa án; (3) Nguyên tắc bảo đảm quyền con người, quyền công dân; (4) Nguyên tắc bảo đảm sự tham gia tích cực, chủ động của người bị kiện.
  • Kinh nghiệm quốc tế: Khảo sát mô hình quản lý và tổ chức thi hành án tại Anh, Đức, Pháp, Ý, Thụy Điển, Trung Quốc, Nhật Bản; phân tích các biện pháp chế tài nghiêm khắc như phạt tiền định kỳ, kết án tù công chức không thi hành án (theo Luật không tôn trọng Tòa án năm 1981 của Anh), cơ chế bổ nhiệm Ủy viên lâm thời ra quyết định thay thế cơ quan hành chính thua kiện tại một số nước châu Âu.

Chương 3: Thực trạng pháp luật về thi hành án hành chính và thực tiễn thi hành án hành chính ở Việt Nam

Chương 3 đánh giá toàn diện hệ thống văn bản pháp lý hiện hành (Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP) và số liệu thực tiễn:

  • Về quy định pháp luật: Phân tích 7 nhóm chế định gồm bản án/quyết định được thi hành, thủ tục giải thích bản án, trình tự thủ tục thi hành, quyết định buộc thi hành án, kiểm sát thi hành án, xử lý vi phạm và quản lý nhà nước về thi hành án hành chính. Tác giả chỉ ra các khoảng trống pháp lý: chưa quy định cụ thể biện pháp cưỡng chế áp dụng đối với cơ quan nhà nước; quyền hạn ra quyết định buộc thi hành án của Tòa án chưa đi kèm chế tài bắt buộc; cơ quan thi hành án dân sự chỉ thực hiện theo dõi, đôn đốc mà không có công cụ pháp lý bảo đảm; quy định xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính đối với cán bộ chây ỳ thi hành án còn thiếu tính khả thi.
  • Về thực tiễn thực hiện: Phân tích các số liệu xét xử sơ thẩm, tỷ lệ chấp nhận hoặc bác đơn kiện, số lượng án tồn đọng tăng qua các năm. Luận án tổng hợp số liệu thực chứng qua hệ thống 8 bảng thống kê chuyên sâu:
Ký hiệu bảng Tên bảng thống kê trong luận án Nội dung phản ánh
Bảng 1.1 Số liệu thống kê về công tác xét xử vụ án hành chính từ năm 2011 - 2019 Tình hình thụ lý và giải quyết xét xử vụ án hành chính các cấp
Bảng 2.1 Số vụ án hành chính Tòa án không chấp nhận yêu cầu khởi kiện ở thủ tục sơ thẩm giai đoạn 2011 – 2019 Tỷ lệ Tòa án bác đơn khởi kiện của đương sự ở cấp sơ thẩm
Bảng 3.1 Kết quả thi hành án hành chính đối với trường hợp bản án, quyết định của Tòa án chấp nhận yêu cầu khởi kiện giai đoạn 2013 – 2019 Tình hình thi hành các phán quyết buộc cơ quan nhà nước khôi phục quyền lợi công dân
Bảng 3.2 Kết quả đôn đốc/theo dõi thi hành án hành chính giai đoạn 2013 – 2019 Khối lượng và kết quả hoạt động theo dõi của cơ quan thi hành án dân sự
Bảng 3.3 Kết quả kiểm sát thi hành án hành chính năm 2017 và 2018 Hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân đối với việc chấp hành án
Bảng 3.4 Số bản án, quyết định của Tòa án chưa thi hành xong theo từng năm giai đoạn 2013 – 2019 Số lượng án hành chính tồn đọng, chuyển kỳ sau giải quyết
Bảng 3.5 Số vụ việc Tòa án ra quyết định buộc thi hành án hành chính năm 2017, 2018 và 2019 Thực tế áp dụng biện pháp ra quyết định buộc thi hành án của Tòa án
Bảng 3.6 Thống kê thời hạn vi phạm nghĩa vụ thi hành án hành chính của người bị kiện tính đến 12/2019 Thời gian chây ỳ, chậm trễ thi hành án của các cơ quan nhà nước theo dữ liệu công khai
  • Nguyên nhân tồn tại, hạn chế: Sự bất cập của quy định pháp luật; nhận thức và ý thức tôn trọng phán quyết Tòa án của một số lãnh đạo Ủy ban nhân dân các cấp còn thấp; thiếu cơ quan chuyên trách độc lập; chưa có chế tài hình sự hoặc tài chính trực tiếp đối với người đứng đầu cơ quan không chấp hành bản án.

Chương 4: Quan điểm và các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành án hành chính ở Việt Nam

Chương 4 đưa ra 4 nhóm quan điểm định hướng:

  1. Thể chế hóa chủ trương cải cách tư pháp và cải cách hành chính theo các nghị quyết của Đảng.
  2. Bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất và khả thi của hệ thống pháp luật.
  3. Gắn liền với việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân.
  4. Dựa trên tổng kết thực tiễn và tiếp thu kinh nghiệm quốc tế phù hợp.

Hệ thống giải pháp cụ thể được luận án đề xuất bao gồm:

  • Giải pháp hoàn thiện pháp luật:
    • Nghiên cứu xây dựng và ban hành đạo luật riêng: Luật Thi hành án hành chính (tác giả xây dựng dự thảo một số điều khoản cơ bản tại Phụ lục 7).
    • Sửa đổi, bổ sung Luật Tố tụng hành chính năm 2015 theo hướng làm rõ thẩm quyền cưỡng chế của Tòa án, quy định quy trình thi hành án phân biệt theo hai trường hợp: Tòa án chấp nhận yêu cầu khởi kiện và Tòa án không chấp nhận yêu cầu khởi kiện (được mô hình hóa qua các Sơ đồ 3.3 và 3.4).
    • Bổ sung chế tài xử lý nghiêm minh: xử lý kỷ luật, công khai danh tính người đứng đầu vi phạm trên phương tiện truyền thông, áp dụng chế tài tiền đối với cơ quan chậm thi hành án.
    • Quy định chuyển phần nghĩa vụ về tài sản trong bản án hành chính sang thực hiện theo Luật Thi hành án dân sự nhằm bảo đảm tính chuyên biệt.
  • Giải pháp tổ chức thực hiện:
    • Nâng cao ý thức pháp luật và trách nhiệm của cán bộ, công chức, đặc biệt là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.
    • Đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng nghiệp vụ chuyên sâu về thi hành án hành chính cho đội ngũ Chấp hành viên và Thư ký Tòa án.
    • Hoàn thiện cơ chế phối hợp liên ngành giữa Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và Cơ quan Thi hành án dân sự.
    • Tăng cường hiệu lực công tác kiểm sát thi hành án hành chính của Viện kiểm sát nhân dân các cấp.

Kết quả và những đóng góp mới

Về mặt lý luận, luận án xây dựng định nghĩa khoa học về thi hành án hành chính, chỉ rõ bản chất hành chính - tư pháp với tính chất hành chính giữ vai trò chi phối. Đóng góp lý luận quan trọng của luận án là phân định phạm vi thi hành án hành chính không bao gồm phần tài sản (do cơ quan thi hành án dân sự xử lý theo Luật Thi hành án dân sự), khắc phục sự chồng chéo trong các quan điểm học thuật trước đây. Luận án xác lập 4 nguyên tắc đặc thù điều chỉnh hoạt động thi hành án hành chính tại Việt Nam.

Về mặt thực tiễn, công trình tổng hợp và phân tích toàn diện bức tranh thi hành án hành chính từ năm 2011 đến năm 2019 thông qua số liệu xét xử, kết quả đôn đốc của cơ quan thi hành án dân sự và dữ liệu công khai người bị kiện không chấp hành án. Kết quả khảo sát 450 phiếu điều tra xã hội học cung cấp căn cứ thực chứng về nhận thức của Thẩm phán, Chấp hành viên, cán bộ quản lý và đương sự.

Về mặt hoàn thiện thể chế, luận án đề xuất mô hình thủ tục thi hành án hành chính mới, phân định rõ quy trình xử lý tùy theo việc Tòa án chấp nhận hay bác đơn khởi kiện. Đặc biệt, luận án xây dựng nội dung đề xuất cho Dự thảo Luật Thi hành án hành chính (thể hiện tại Phụ lục 7), kiến nghị các biện pháp chế tài tài chính và xử lý trách nhiệm cá nhân đối với người có thẩm quyền không chấp hành phán quyết của Tòa án.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Về mặt hạn chế, do nguồn số liệu lưu trữ giai đoạn 1996 - 2010 phân tán, thiếu liên tục và chưa có quy chế báo cáo thống nhất, luận án chỉ tập trung khai thác sâu chuỗi số liệu từ năm 2011 đến năm 2019. Về phạm vi so sánh quốc tế, nghiên cứu chỉ giới hạn trong một số quốc gia châu Âu điển hình cùng Trung Quốc và Nhật Bản.

Hướng nghiên cứu tiếp theo được xác định là theo dõi và đánh giá sâu hơn tác động thực tế của Chỉ thị số 26/CT-TTg ngày 15/11/2019 của Thủ tướng Chính phủ trong những năm tiếp theo, đồng thời tiếp tục hoàn thiện khung quy phạm chi tiết của dự thảo Luật Thi hành án hành chính khi được cơ quan có thẩm quyền đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo hữu ích cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Đối với cơ quan lập pháp và cơ quan hoạch định chính sách: Luận án cung cấp luận cứ khoa học và dự thảo điều khoản khung (tại Phụ lục 7) phục vụ việc xây dựng Luật Thi hành án hành chính, sửa đổi Luật Tố tụng hành chính và hoàn thiện các nghị định hướng dẫn.
  • Đối với cơ quan tư pháp và cơ quan thi hành án: Cung cấp chỉ dẫn nghiệp vụ, phân tích vướng mắc thực tiễn cho Thẩm phán, Kiểm sát viên, Chấp hành viên trong việc theo dõi, đôn đốc và kiểm sát thi hành bản án hành chính.
  • Đối với các cơ sở đào tạo luật: Làm tài liệu nghiên cứu chuyên khảo, giáo trình tham khảo cho giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, Luật Tố tụng hành chính.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án định nghĩa thi hành án hành chính như thế nào và phạm vi điều chỉnh có bao gồm nghĩa vụ tài sản không?
Luận án định nghĩa thi hành án hành chính là hoạt động hành chính – tư pháp do cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền tiến hành để thi hành bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án về vụ án hành chính, nhưng loại trừ quyết định về phần tài sản. Phần thi hành liên quan đến tài sản trong bản án hành chính do cơ quan thi hành án dân sự tổ chức thực hiện theo quy định của pháp luật về thi hành án dân sự.

2. Bản chất của thi hành án hành chính được luận án xác định dựa trên những tính chất nào?
Bản chất thi hành án hành chính thể hiện qua hai tính chất: tính chất hành chính (bao gồm tính chấp hành và tính quản lý) và tính chất tư pháp. Trong mối tương quan này, tính hành chính thể hiện rõ nét hơn do hoạt động tổ chức thi hành thuộc trách nhiệm của chính cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính đã ban hành quyết định, hành vi bị khởi kiện.

3. Khảo sát xã hội học của luận án được tiến hành với quy mô và cơ cấu mẫu như thế nào?
Khảo sát được thực hiện thông qua bảng hỏi với quy mô 450 phiếu trên địa bàn 3 miền Bắc, Trung, Nam, bao gồm cả đô thị, nông thôn và miền núi. Mẫu chia thành 2 nhóm: Nhóm 1 gồm cán bộ trực tiếp thực thi (Chấp hành viên, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên, Thư ký Tòa án, Luật sư, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã/huyện, thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân); Nhóm 2 gồm cá nhân, cơ quan, tổ chức từng là đương sự trong các vụ án hành chính.

4. Vì sao số liệu thực tiễn trong luận án chủ yếu tập trung từ năm 2010 đến năm 2019 mà ít sử dụng giai đoạn 1996 - 2010?
Trong giai đoạn từ năm 1996 đến trước năm 2010 (khi áp dụng Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính), số lượng vụ việc thi hành án hành chính được đưa ra thi hành rất ít. Đồng thời, công tác báo cáo, thống kê về thi hành án hành chính trong giai đoạn này chưa được pháp luật quy định cụ thể, dẫn đến số liệu không bảo đảm tính liên tục và mức độ chính xác cần thiết cho nghiên cứu khoa học.

5. Luận án đề xuất giải pháp trọng tâm nào về mặt xây dựng pháp luật để khắc phục tình trạng thiếu cơ sở pháp lý thống nhất?
Luận án kiến nghị cần nghiên cứu xây dựng và ban hành một đạo luật độc lập là Luật Thi hành án hành chính nhằm khắc phục tình trạng quy định tản mạn ở nhiều văn bản dưới luật. Đồng thời, tác giả đã trực tiếp biên soạn một số điều khoản cơ bản cho dự thảo Luật Thi hành án hành chính (thể hiện tại Phụ lục 7 của luận án) và đề xuất sửa đổi các điều khoản về thủ tục thi hành án trong Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

Kết luận

Luận án "Thi hành án hành chính ở Việt Nam - Lý luận và thực tiễn" của tác giả Lê Việt Sơn là công trình nghiên cứu chuyên sâu, có hệ thống về lĩnh vực thi hành án hành chính tại Việt Nam. Luận án đã làm sáng tỏ các vấn đề lý luận cốt lõi, xác lập khái niệm và 4 nguyên tắc đặc thù dựa trên bản chất hành chính - tư pháp của hoạt động này. Dựa trên chuỗi số liệu thực chứng giai đoạn 2011 - 2019 và kết quả điều tra xã hội học với 450 phiếu khảo sát, công trình đã chỉ rõ những hạn chế của khung pháp lý hiện hành cũng như các nguyên nhân dẫn đến tình trạng tồn đọng án hành chính. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất định hướng xây dựng Luật Thi hành án hành chính chuyên biệt cùng hệ thống các giải pháp hoàn thiện thủ tục và tổ chức thực thi nhằm nâng cao hiệu quả phán quyết của Tòa án trong thực tế.