Luận án tiến sĩ đánh giá yếu tố tác động đến thực hiện kế hoạch sử dụng đất tại thành phố Cần Thơ - PGS.TS Lê Văn Khoa hướng dẫn

Phân tích yếu tố tác động của kế hoạch sử dụng đất trong biến đổi khí hậu. Đánh giá mối quan hệ giữa quản lý đất đai, phát thải carbon và ứng phó.

• Tác giả: Huỳnh Phú Hiệp
• Người hướng dẫn: PGS. Lê Văn Khoa
• Trường học: Đại học Cần Thơ
• Chuyên ngành: Quản lý đất đai
• Đề tài: Đánh giá các yếu tố tác động đến kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất làm cơ sở cho quy hoạch sử dụng đất trong điều kiện biến đổi khí hậu – Trường hợp nghiên cứu tại thành phố Cần Thơ
• Loại tài liệu: Luận án tiến sĩ
• Năm xuất bản: 2020
• Địa điểm: Cần Thơ

Tóm tắt

I. Tổng quan về kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch đất đai

Quy hoạch sử dụng đất là công cụ pháp lý quan trọng trong quản lý tài nguyên đất đai. Công cụ này điều tiết việc phân bổ và sử dụng đất theo từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội. Kế hoạch sử dụng đất hàng năm là bước triển khai cụ thể của quy hoạch dài hạn. Tại Việt Nam, hệ thống pháp luật về đất đai đã trải qua nhiều lần cải cách từ Luật Đất đai 1993 đến nay. Mỗi lần cải cách đều hướng đến mục tiêu quản lý đất đai chặt chẽ và hiệu quả hơn. Thành phố Cần Thơ là trường hợp điển hình để nghiên cứu vấn đề này. Địa phương này có diện tích tự nhiên khoảng 140.900 ha với nhiều loại đất nông nghiệp và phi nông nghiệp. Giai đoạn 2006-2015, Cần Thơ đã lập và thực hiện nhiều kỳ quy hoạch sử dụng đất. Kết quả thực hiện chưa đồng đều giữa các loại đất và giữa các quận, huyện. Điều này đặt ra yêu cầu phải phân tích kỹ các yếu tố tác động để có cơ sở điều chỉnh quy hoạch phù hợp hơn trong tương lai.

1.1. Khung pháp lý về quy hoạch sử dụng đất tại Việt Nam

Từ năm 1992, sau Đại hội Đảng lần thứ VII, Việt Nam bắt đầu triển khai công tác quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội trên toàn quốc. Luật Đất đai 1993 đánh dấu mốc quan trọng trong việc đưa công tác quản lý đất đai vào nề nếp. Quốc hội khóa 9 thông qua kế hoạch sử dụng đất giai đoạn 1996-2000 - lần đầu tiên có báo cáo quy hoạch tương đối đầy đủ. Các kỳ luật đất đai tiếp theo năm 2003 và 2013 tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý. Mỗi chu kỳ quy hoạch có thể điều chỉnh linh hoạt nhưng phải tuân thủ thủ tục phê duyệt theo quy định của pháp luật hiện hành.

1.2. Vai trò của kế hoạch sử dụng đất hàng năm trong quản lý tài nguyên

Kế hoạch sử dụng đất hàng năm là công cụ triển khai thực tế của quy hoạch dài hạn. Thông qua kế hoạch hàng năm, các địa phương phân bổ diện tích đất theo từng mục đích sử dụng cụ thể. Việc thực hiện kế hoạch phản ánh trực tiếp hiệu quả công tác quản lý đất đai của chính quyền địa phương. Khi kế hoạch không đạt chỉ tiêu, toàn bộ kỳ quy hoạch dài hạn sẽ bị ảnh hưởng. Vì vậy, việc xác định và đánh giá các yếu tố tác động đến kết quả thực hiện kế hoạch là cơ sở khoa học thiết yếu để lập quy hoạch chính xác hơn.

II. Phân tích các yếu tố tác động đến kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất

Kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất chịu tác động của nhiều nhóm yếu tố khác nhau. Nhóm yếu tố kinh tế - xã hội bao gồm nhu cầu đất ở, đất sản xuất và đất dịch vụ thay đổi theo tăng trưởng dân số và phát triển kinh tế. Nhóm yếu tố tự nhiên và biến đổi khí hậu ngày càng có tác động lớn, đặc biệt tại vùng đồng bằng sông Cửu Long. Nhóm yếu tố thể chế và quản lý liên quan đến năng lực lập quy hoạch, cơ chế phê duyệt và tổ chức thực hiện của chính quyền. Nghiên cứu tại Cần Thơ sử dụng 400 phiếu điều tra người dân và chính quyền địa phương tại các địa bàn điển hình. Kết hợp với ý kiến chuyên gia về quy hoạch đất đai, nghiên cứu xác định được các yếu tố ảnh hưởng chủ yếu. Phương pháp phân tích đa tiêu chuẩn MCA với kỹ thuật AHP-GPM được áp dụng để lượng hóa mức độ ảnh hưởng. Kết quả cho thấy các yếu tố không đồng đều về mức độ tác động giữa nhóm đất nông nghiệp và phi nông nghiệp.

2.1. Tác động của biến đổi khí hậu đến sử dụng đất tại Cần Thơ

Biến đổi khí hậu tạo ra áp lực lớn lên hệ thống sử dụng đất tại thành phố Cần Thơ. Nếu mực nước biển dâng 100 cm, khoảng 20,52% diện tích thành phố có nguy cơ bị ngập. Huyện Thới Lai chịu ảnh hưởng nặng nhất với 39,82% diện tích có nguy cơ ngập. Quận Ninh Kiều cũng đối mặt với nguy cơ ngập tới 28,26% diện tích ở mức nước biển dâng 100 cm. Số ngày nắng nóng gia tăng và hạn hán diễn ra khắc nghiệt hơn làm thay đổi cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp. Các yếu tố này buộc quy hoạch sử dụng đất phải tích hợp kịch bản biến đổi khí hậu vào quá trình lập và điều chỉnh.

2.2. Yếu tố thể chế và năng lực quản lý trong thực hiện kế hoạch

Năng lực của bộ máy quản lý đất đai ở cấp địa phương ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả thực hiện kế hoạch. Sự phối hợp giữa Sở Tài nguyên và Môi trường với Ủy ban nhân dân các cấp đóng vai trò then chốt. Quy trình phê duyệt quy hoạch kéo dài gây chậm trễ trong triển khai thực tế. Thiếu cơ chế giám sát và điều chỉnh kịp thời khiến sai lệch tích lũy theo từng năm. Sự thay đổi nhu cầu sử dụng đất của người dân và doanh nghiệp cũng tạo áp lực điều chỉnh liên tục lên kế hoạch đã được phê duyệt từ trước.

III. Phương pháp đánh giá đa tiêu chuẩn MCA và kỹ thuật AHP GPM

Phương pháp phân tích đánh giá đa tiêu chuẩn MCA là công cụ khoa học phù hợp để đánh giá các yếu tố tác động đến kế hoạch sử dụng đất. Kỹ thuật AHP (Analytic Hierarchy Process) cho phép phân cấp và so sánh các tiêu chí theo mức độ ưu tiên. GPM (Goal Programming Method) bổ sung khả năng tối ưu hóa đa mục tiêu trong điều kiện ràng buộc thực tế. Sự kết hợp AHP-GPM tạo ra công cụ phân tích mạnh mẽ, phù hợp với tính phức tạp của bài toán quy hoạch đất đai. Nghiên cứu xây dựng bộ tiêu chí đánh giá dựa trên ý kiến chuyên gia và dữ liệu điều tra thực địa. Các tiêu chí được phân nhóm theo nhóm yếu tố tự nhiên, kinh tế - xã hội và thể chế quản lý. Kết quả đánh giá cung cấp căn cứ khoa học cho việc xây dựng kịch bản quy hoạch thích ứng với biến đổi khí hậu. Đây là bước tiến quan trọng so với các phương pháp quy hoạch truyền thống vốn chưa lồng ghép yếu tố khí hậu một cách hệ thống.

3.1. Quy trình thu thập và xử lý dữ liệu nghiên cứu

Nghiên cứu tổng hợp báo cáo của cơ quan tài nguyên và môi trường về kết quả lập và thực hiện quy hoạch giai đoạn 2006-2015. Tiến hành điều tra 400 phiếu hỏi tại các địa bàn có đất nông nghiệp và phi nông nghiệp bị quy hoạch. Đối tượng điều tra gồm người dân trực tiếp bị ảnh hưởng và cán bộ chính quyền địa phương có liên quan. Dữ liệu được kiểm định độ tin cậy trước khi đưa vào phân tích. Kịch bản biến đổi khí hậu năm 2016 của Bộ Tài nguyên và Môi trường được sử dụng làm cơ sở đánh giá nguy cơ ngập úng tại từng quận, huyện.

3.2. Xây dựng mô hình quy hoạch thích ứng với biến đổi khí hậu

Từ kết quả phân tích MCA-AHP-GPM, nghiên cứu đề xuất mô hình quy hoạch sử dụng đất tích hợp yếu tố biến đổi khí hậu. Mô hình xác định các khu vực ưu tiên chuyển đổi mục đích sử dụng đất nhằm giảm thiểu rủi ro ngập lụt. Đề xuất cơ chế điều chỉnh kế hoạch linh hoạt dựa trên các chỉ số giám sát khí hậu thực tế. Các kịch bản quy hoạch được xây dựng theo mức độ tác động của biến đổi khí hậu từ thấp đến cao. Mô hình cho phép chính quyền địa phương lựa chọn phương án phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của từng giai đoạn.

IV. Kết luận và ứng dụng trong lập quy hoạch sử dụng đất bền vững

Nghiên cứu của Huỳnh Phú Hiệp (2020) cung cấp bộ kết quả có giá trị thực tiễn cao cho công tác quy hoạch sử dụng đất tại thành phố Cần Thơ và các địa phương có điều kiện tương tự. Các yếu tố tác động được xác định và lượng hóa rõ ràng, tạo cơ sở khoa học cho điều chỉnh quy hoạch kịp thời. Biến đổi khí hậu được xác nhận là yếu tố ngày càng quan trọng, không thể bỏ qua trong lập kế hoạch sử dụng đất. Kết quả nghiên cứu cho thấy tỷ lệ thực hiện kế hoạch sử dụng đất chưa đồng đều và còn thấp so với chỉ tiêu đề ra ở nhiều loại đất. Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện kế hoạch tập trung vào ba nhóm: tăng cường năng lực quản lý, cải thiện cơ chế pháp lý và lồng ghép thích ứng khí hậu. Đây là bài học có thể nhân rộng cho các địa phương vùng đồng bằng sông Cửu Long đang đối mặt với thách thức tương tự. Hướng nghiên cứu tiếp theo cần cập nhật dữ liệu theo kịch bản biến đổi khí hậu mới nhất và mở rộng phạm vi đánh giá ra toàn vùng đồng bằng.

4.1. Khuyến nghị điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất tại Cần Thơ

Cần Thơ cần xây dựng quy hoạch sử dụng đất tích hợp kịch bản nước biển dâng vào từng phương án phân khu. Các huyện có nguy cơ ngập cao như Thới Lai và Vĩnh Thạnh cần điều chỉnh cơ cấu loại đất theo hướng giảm đất lúa, tăng đất chuyên dùng chịu ngập tốt hơn. Hệ thống giám sát thực hiện kế hoạch cần được số hóa để cập nhật và cảnh báo sớm khi có sai lệch. Cơ chế phối hợp liên ngành giữa tài nguyên môi trường, nông nghiệp và xây dựng cần được củng cố và quy định rõ trách nhiệm. Định kỳ hàng năm cần đánh giá lại mức độ hoàn thành kế hoạch và điều chỉnh ngay khi phát hiện bất cập.

4.2. Giá trị học thuật và đóng góp cho khoa học quản lý đất đai

Luận án tiến sĩ này đóng góp khung phân tích mới kết hợp MCA-AHP-GPM vào lĩnh vực quy hoạch đất đai Việt Nam. Đây là một trong những nghiên cứu tiên phong lồng ghép biến đổi khí hậu vào đánh giá thực hiện kế hoạch sử dụng đất cấp thành phố. Bộ tiêu chí đánh giá được xây dựng có thể áp dụng cho các địa phương khác trong vùng đồng bằng sông Cửu Long. Phương pháp nghiên cứu kết hợp điều tra thực địa, tham vấn chuyên gia và phân tích định lượng tạo ra kết quả có độ tin cậy cao. Nghiên cứu mở ra hướng tích hợp khoa học khí hậu vào quy hoạch không gian - một xu hướng tất yếu trong bối cảnh biến đổi khí hậu ngày càng phức tạp.

Trích đoạn nội dung tài liệu

PHẦN MỞ ĐẦU 1.1 Tính cấp thiết của luận án Đất là loại tài nguyên quan trọng số 1 và là tiền đề cho sự phát triển của một Quốc gia. Quy hoạch sử dụng đất (QHSDĐ) luôn là một yếu tố quan trọng trong quy hoạch phát triển chung của Quốc gia hay địa phương. Ngày nay ở những Quốc gia dễ bị tổn thương do biến đổi khí hậu (BĐKH) như ở Việt Nam, BĐKH là một yếu tố tác động có ý nghĩa đến việc thay đổi sử dụng đất. Cần Thơ là một trung tâm phát triển của vùng Tây Nam Bộ, một trung tâm nghiên cứu và phát triển sản xuất nông nghiệp lớn của Việt Nam, việc quản lý và sử dụng hợp lý tài nguyên đất có một ý nghĩa quyết định trong quá trình phát triển.

Một trong những khuyết điểm lớn nhất làm giảm hiệu quả sử dụng tài nguyên đất là công tác quy hoạch sử dụng. Do không tích hợp đầy đủ các yếu tố cần thiết trong một quy hoạch. Nhiều trường hợp quy hoạch một cách hình thức, duy ý trí, thiếu cơ sở khoa học và không phù hợp với thực tiễn và cho phát triển lâu dài. Thực chất do thiếu phương pháp quy hoạch một cách khoa học, thiếu phân tích các yếu tố tác động ảnh hưởng đến hiệu quả của việc sử dụng đất trong đó có tác động của biến đổi khí hậu, quá trình thực hiện tùy tiện cho nên làm giảm hiệu quả sử dụng tài nguyên đất và tạo nên các xung đột trong xã hội, nhất là xung đột về đất đai.

Bên cạnh đó cho hệ thống quản lý có nhiều hạn chế từ chính sách đất đai đến thực hiện quy hoạch, làm chậm khắc phục các tác động của quá trình phát triển hay hạn chế các yếu tố tác động lên tài nguyên đất, gây tác động lâu dài cho quá trình phát triển bền vững của khu vực. Phân tích đánh giá các yếu tố tác động ảnh hưởng đến hiệu quả của việc quy hoạch sử dụng đất bao gồm tác động của BĐKH là một yêu cầu quan trọng trong công tác quy hoạch sử dụng đất nhằm đưa ra các giải pháp để thực hiện quy hoạch đạt hiệu quả cao. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong thời gian qua đạt tỷ lệ rất thấp, việc thay đổi mục đích sử dụng đất diễn biến phức tạp do người dân chuyển đổi mục đích sử dụng đất với mục tiêu đem lại thu nhập trước mắt nhưng chưa nghĩ đến những tác động về sau (Lê Quang Trí và ctv, 2009). Hơn nữa, do tác động biến đổi khí hậu như ngập lụt, mặn hóa, và xâm nhập mặn, suy thoái đất do nhiệt độ tăng cao và hạn hán, rữa trôi và xói mòn đất cùng với sự thay đổi của khí hậu, tài nguyên đất đang đứng trước những thử thách lớn (Nguyễn Văn Thắng và ctv, 2011).

Vấn đề quy hoạch sử dụng đất trong thời gian vừa qua được thực hiện trên cơ sở hiện trạng sử dụng đất, nhưng cũng dựa trên cơ sở ý chí chủ quan của nhà quản lý, trình độ năng lực đánh giá việc lập quy hoạch còn hạn chế, ít 1 có sự tham gia của cộng đồng nên trong quá trình thực hiện thường xuyên xảy ra mâu thuẫn. Hiện nay có rất nhiều mâu thuẫn hiện có hay sẽ xảy ra giữa những người có đất trong khu quy hoạch và nhà quy hoạch đã có ảnh hưởng đến cộng đồng người dân nơi đó (Lê Quang Trí, 2010). Thành phố Cần Thơ là một trong năm thành phố trực thuộc trung ương, là trung tâm kinh tế, thương mại, dịch vụ và du lịch của vùng đồng bằng sông Cửu Long, là đầu mối giao thông quan trọng cả về đường bộ, đường thủy và đường hàng không, nối liền với các tỉnh trong vùng (Bộ Chính trị, 2005). Thành phố Cần Thơ có tốc độ đô thị hóa nhanh, cho nên đất đai đã được quy hoạch với diện tích rất lớn và đã đưa vào kế hoạch để phát triển các khu đô thị, khu dân cư, khu công nghiệp, các công trình phúc lợi công cộng, các cơ sở hạ tầng, cơ quan quốc phòng, an ninh.

Tuy nhiên, việc thực hiện kế hoạch sử dụng đất từ năm 2006-2015 của thành phố Cần Thơ đạt tỷ lệ khoảng 10-15% so với kế hoạch đề ra, điều này cho thấy việc lập quy hoạch sử dụng đất trong thời gian qua không khả thi, chất lượng quy hoạch chưa cao, chưa bám sát kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của thành phố, chưa gắn kết được với quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, chưa xác định được nguồn lực tài chính của thành phố, chưa dự báo được những nguyên nhân tác động (Sở Tài nguyên và Môi trường TPCT, 2013). Đây chính là vấn đề rất quan trọng cần phải được đánh giá để xác định yếu tố nào đã ảnh hưởng và ảnh hưởng như thế nào đến việc thực hiện kế hoạch sử dụng đất của thành phố Cần Thơ. Có rất nhiều nghiên cứu trước đây đã góp phần đánh giá hiệu quả của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhưng chưa có nghiên cứu nào xác định và đánh giá vai trò của nhóm yếu tố con người quyết định đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đặt biệt là dưới thách thức của BĐKH đang ngày càng gia tăng trong giai đoạn hiện nay. Đây chính là điểm mới của luận án mà tác giả chính thức thực hiện để tìm ra các nhóm yếu tố do “Con người” và “Biến đổi khí hậu” tác động như thế nào đến kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất của thành phố Cần Thơ.

Nhằm để đáp ứng nhu cầu đó, đề tài “Đánh giá các yếu tố tác động đến kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất làm cơ sở cho quy hoạch sử dụng đất trong điều kiện biến đổi khí hậu – Trường hợp nghiên cứu tại thành phố Cần Thơ” cần được thực hiện.2 Mục tiêu nghiên cứu 1.1 Mục tiêu tổng quát Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến kết quả thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và tác động của biến đổi khí hậu; làm cơ sở cho việc đề xuất các phương pháp và giải pháp hiệu quả cho kỳ quy hoạch sử dụng đất tiếp theo, tăng 2 cường tính khả thi của công tác quy hoạch sử dụng tài nguyên đất, góp phần vào việc quản lý tài nguyên, phục vụ cho phát triển bền vững thành phố Cần Thơ.2 Mục tiêu cụ thể Đề tài thực hiện 03 mục tiêu cụ thể sau: - Mục tiêu 1: Xác định các nhóm yếu tố có ảnh hưởng đến việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất giai đoạn 2006-2015 của thành phố Cần Thơ. - Mục tiêu 2: Phân tích các tác động tích hợp của các nhóm yếu tố: kinh tế - xã hội, chính sách đất đai, quy trình kỹ thuật và nhóm yếu tố biến đổi khí hậu đến việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất giai đoạn 2006-2015 của thành phố Cần Thơ. - Mục tiêu 3: Đề xuất các giải pháp tổng hợp tăng cường hiệu quả của quy hoạch sử dụng đất và sử dụng đất cho thành phố Cần Thơ trên cơ sở các nhóm yếu tố ảnh hưởng chính.3 Nội dung nghiên cứu Đề tài thực hiện 03 nội dung cụ thể sau: - Nội dung 1: (1) tổng hợp các báo cáo về kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất từ năm 2006-2015; (2) tiến hành điều tra Người dân, Chính quyền địa phương tại các vùng quy hoạch đã thực hiện và chưa thực hiện kế hoạch sử dụng đất; (3) xác định các nhóm yếu tố ảnh hưởng gồm: kinh tế - xã hội, chính sách đất đai và quy trình kỹ thuật; (4) đánh giá mức độ ảnh hưởng của các yếu tố bằng phương pháp đánh giá đa tiêu chuẩn MCA với kĩ thuật AHP- GDM để xác định yếu tố chủ đạo. - Nội dung 2: (1) xác định các yếu tố của biến đổi khí hậu ảnh hưởng đến kế hoạch sử dụng đất giai đoạn 2006-2015, rút ra yếu tố ảnh hưởng chính; (2) xác định nhóm yếu tố con người ảnh hưởng đến kế hoạch sử dụng đất qua số liệu điều tra, tham khảo ý kiến chuyên gia trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, áp dụng phương pháp đánh giá đa tiêu chuẩn (MCA) với kĩ thuật AHP- GDM để xác định mức độ ảnh hưởng của từng yếu tố; (3) so sánh và xác định vai trò của con người gồm: Nhà Lãnh đạo, Người thực hiện (Người dân), Nhà đầu tư, Nhà lập kế hoạch sử dụng đất tác động đến kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất và ảnh hưởng của biến đổi khí hậu từ các kịch bản biến đổi khí hậu.

- Nội dung 3: (1) đề xuất các giải pháp hiệu quả nâng cao vai trò của Con người và các giải pháp hạn chế ảnh hưởng của biến đổi khí hậu cho việc lập 3 quy hoạch kế hoạch sử dụng đất giai đoạn 2021 – 2030 (2) đề xuất phương án lập quy hoạch kế hoạch sử dụng đất giai đoạn 2021 - 2030.4 Đối tượng nghiên cứu Luận án tập trung nghiên cứu các nhóm yếu tố tác động đến việc thực hiện quy hoạch kế hoạch sử dụng đất của TPCT giai đoạn 2006-2015 gồm: Nhóm yếu tố kinh tế - xã hội, Nhóm chính sách đất đai, Nhóm quy trình kỹ thuật và Nhóm yếu tố biến đổi khí hậu như: (sự gia tăng nhiệt độ, sự thay đổi của lượng mưa, sự xâm nhập mặn và yếu tố ngập lụt).5 Phạm vi nghiên cứu Phạm vi điều tra nghiên cứu được thực hiện trên địa bàn quận Cái Răng, huyện Phong Điền và huyện Vĩnh Thạnh thuộc thành phố Cần Thơ. Đây là 03 quận, huyện của thành phố Cần Thơ có tính đại diện của mẫu được chọn thuộc vùng quy hoạch có đất bị thay đổi mục đích sử dụng đất, có sự chuyển đổi rõ rệt từ xu hướng sử dụng đến cách thức sử dụng đất, là địa phương có quy hoạch sử dụng đất thay đổi rất lớn so với thực tế sử dụng đất. Do đó, những quận, huyện này được chọn nghiên cứu là phù hợp và đủ đại diện cho thành phố về cỡ mẫu và mục đích nghiên cứu.6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án 1.