Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH 1. KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH 1. Khái niệm, vai trò, ý nghĩa của văn bản quy phạm pháp luật Khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình, chính quyền địa phƣơng đã sử dụng pháp luật làm công cụ để quản lý, điều hành mọi hoạt động của các cơ quan, tổ chức và công dân trong địa phƣơng. Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, Luật, các văn bản dƣới luật và văn bản của cấp trên, chính quyền địa phƣơng trong phạm vi thẩm quyền của mình ban hành các văn bản QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phƣơng theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa.
Với tƣ cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, văn bản QPPL nói chung có vai trò đặc biệt quan trọng trong đảm bảo sự ổn định và phát triển năng động của xã hội. Điều đó đƣợc quy định tại Điều 12 Hiến pháp 1992 của nƣớc ta: "Nhà nƣớc quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa. Mọi hành động xâm phạm lợi ích của Nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp luật". Theo Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND đƣợc Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03/12/2004, có hiệu lực từ ngày 01/4/2005, văn bản QPPL của HĐND, UBND (văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng), đƣợc hiểu nhƣ sau: Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [20, Điều 1].
Quan niệm về văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng nhƣ vậy tƣơng đồng trên những nét cơ bản với quy định về văn bản QPPL của các cơ quan Trung ƣơng đƣợc quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2002: "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa" [23, Điều 1]. Căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nƣớc có thể đƣợc chia thành ba loại: Văn bản QPPL, văn bản cá biệt (hay còn gọi là văn bản áp dụng pháp luật) và văn bản hành chính thông thƣờng. Ba loại văn bản trên có sự khác nhau cơ bản, đó là: Văn bản QPPL đề ra các quy tắc xử sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống và việc thực hiện văn bản đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó; Văn bản cá biệt đƣợc ban hành dựa trên cơ sở văn bản QPPL, áp dụng văn bản QPPL để giải quyết những việc cụ thể, đối với đối tƣợng cụ thể, trong lĩnh vực cụ thể, nhƣ: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, Quyết định khen thƣởng, kỷ luật, … Văn bản hành chính thông thƣờng là những văn bản mang tính thông tin, điều hành nhằm thực thi các văn bản QPPL hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc trong các cơ quan, tổ chức, nhƣ: các loại công văn, kế hoạch, báo cáo,. Các loại văn bản trên có mối quan hệ ràng buộc với nhau.
Trong đó văn bản QPPL đóng vai trò quan trọng, là cơ sở cho việc ban hành các văn bản cá biệt (áp 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com dụng pháp luật) hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính khác. Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành cũng nhƣ kiểm tra, xử lý văn bản. Vì hiện nay, có một số cơ quan, đơn vị còn có sự nhận thức chƣa đúng và đầy đủ về văn bản QPPL, không phân biệt đƣợc văn bản QPPL với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai. Tuy hiện nay khái niệm về văn bản QPPL chƣa đƣợc quy định rõ ràng, còn trừu tƣợng, nhƣng nhìn chung văn bản QPPL có những đặc trƣng về mặt pháp lý sau đây: Thứ nhất: Văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.
Điều đó có nghĩa là chỉ các văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành mới là văn bản QPPL. Các văn bản không do cơ quan nhà nƣớc ban hành thì không phải là văn bản QPPL, chẳng hạn nhƣ: Hƣơng ƣớc làng xã; văn bản của các tổ chức chính trị, chính trị xã hội. Tuy nhiên, không phải tất cả văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành đều là văn bản QPPL (ví dụ: Thông báo kết luận cuộc họp của UBND; Công văn; Kế hoạch,… chỉ là loại văn bản hành chính thông thƣờng) và không phải bất kỳ cơ quan nhà nƣớc nào cũng đƣợc ban hành văn bản QPPL mà chỉ các cơ quan nhà nƣớc đƣợc luật quy định mới có quyền ban hành văn bản QPPL. Theo Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND đƣợc Quốc hội khóa XI kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03/12/2004 thì: văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng phải là văn bản do HĐND ban hành theo hình thức Nghị quyết và UBND ban hành theo hình thức quyết định, chỉ thị.
Thứ hai: Văn bản quy phạm pháp luật có chứa đựng các quy tắc xử sự chung. Văn bản QPPL phải là văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung. Nghĩa là những quy tắc không xác định cho các chủ thể cụ thể, mà xác định chung cho bất cứ ai ở vào hoàn cảnh quy định sẽ phải tuân theo. Khác với các quy tắc xử sự cá biệt trong các văn bản áp dụng pháp luật, chỉ khi có sự kiện 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com pháp lý xảy ra mới xác định chủ thể.
Những văn bản tuy có tên gọi và do cơ quan nhà nƣớc ban hành nhƣng không chứa đựng các QPPL, quy tắc xử sự chung thì không phải là văn bản QPPL, nhƣ: Nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND; quyết định phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội của đơn vị hành chính địa phƣơng, quy hoạch ngành; quyết định xử lý vi phạm hành chính… Thứ ba: Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần. Nếu nhƣ một văn bản áp dụng pháp luật chỉ đƣợc áp dụng một lần trên thực tế và sau khi áp dụng nó tự mất đi hiệu lực thì văn bản QPPL đƣợc áp dụng nhiều lần, trong mọi trƣờng hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra. Sau mỗi lần áp dụng văn bản QPPL không mất đi hiệu lực. Nó chỉ bị mất hiệu lực khi có văn bản QPPL mới thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ.
Thứ tư: Tên gọi, nội dung và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định cụ thể trong luật. Trong các loại văn bản quản lý nhà nƣớc hiện nay mới chỉ có văn bản QPPL là đƣợc quy định rõ về hình thức (tên gọi) tƣơng ứng với nội dung văn bản, cũng nhƣ trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành một cách cụ thể bằng một văn bản luật, đó là Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2002 (gọi tắt là luật của Trung ƣơng) và Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 (gọi tắt là luật của chính quyền địa phƣơng). Việc ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng đƣợc quy định tƣơng đối rõ ràng các bƣớc ban hành, từ giai đoạn sáng kiến ban hành, tổ chức soạn thảo dự thảo, lấy ý kiến đóng góp, ý kiến thẩm định đến việc thảo luận, biểu quyết thông qua văn bản. Thứ năm: Văn bản QPPL được nhà nước đảm bảo thực hiện bằng biện pháp cưỡng chế.
10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Đây là đặc trƣng cơ bản để phân biệt văn bản QPPL với các văn bản thông thƣờng khác của các cơ quan, tổ chức chính trị - xã hội không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Văn bản QPPL đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thi hành bằng các biện pháp nhƣ: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện pháp khác về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trƣờng hợp cần thiết thì Nhà nƣớc áp dụng các biện pháp cƣỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài áp dụng đối với ngƣời có hành vi vi phạm. Các văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành cũng mang đầy đủ các yếu tố đặc trƣng của một văn bản QPPL: chứa đựng các quy tắc xử sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần và mang tính bắt buộc đối với nhóm đối tƣợng mà văn bản đó điều chỉnh. Điểm khác với các văn bản QPPL của các cơ quan trung ƣơng đó là văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng chỉ có hiệu lực trong phạm vi địa phƣơng đó.2 Thẩm quyền ban hành, hình thức và nội dung của văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành Ở nƣớc ta, khái niệm "chính quyền địa phƣơng" đƣợc dùng thông dụng kể từ sau khi thành lập chính quyền nhân dân.
Khái niệm này chỉ hai loại cơ quan: HĐND và UBND. Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính sau đây: a) Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng (gọi chung là cấp tỉnh); b) Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); c) Xã, phƣờng, thị trấn (gọi chung là cấp xã) [24, Điều 4] Nhƣ vậy, HĐND và UBND đƣợc thành lập ở cả 3 cấp. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình tại địa phƣơng, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến cơ sở, HĐND, UBND ở cả 3 cấp đƣợc Nhà nƣớc trao cho thẩm quyền ban hành văn bản 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.