Tổng quan luận án

Công trình khoa học được thực hiện bởi nghiên cứu sinh Nguyễn Toàn Thắng, dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Vũ Đức Đán và PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Vân, bảo vệ năm 2018 tại Học viện Hành chính Quốc gia thuộc chuyên ngành Quản lý công, mã số 9 34 04 03. Đề tài luận án có tên: "Nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh".

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Cải cách hành chính nhà nước hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đòi hỏi một hệ thống pháp luật hoàn thiện, đồng bộ, thống nhất và khả thi. Theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) được chuyển giao từ Viện kiểm sát nhân dân sang hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Tiếp đó, các văn bản như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã điều chỉnh, phân cấp thẩm quyền ban hành cũng như trách nhiệm kiểm tra, xử lý VBQPPL của chính quyền địa phương.

Tuy nhiên, việc triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP bộc lộ nhiều điểm bất cập do một số quy định chưa được cụ thể hóa. Trong giai đoạn 2003–2016, số lượng văn bản do Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh ban hành tăng nhanh, song cơ chế kiểm tra còn hạn chế, dẫn đến tình trạng tồn tại những văn bản sai phạm về thẩm quyền, hình thức hoặc nội dung trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân. Trong khi đó, các nghiên cứu trước đây chủ yếu tiếp cận hoạt động ban hành hoặc kiểm tra văn bản dưới góc độ luật học thuần túy hoặc trên phạm vi chung của các cơ quan nhà nước; chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện, độc lập dưới góc độ quản lý công về bản chất, tiêu chí và giải pháp bảo đảm "chất lượng" kiểm tra, xử lý VBQPPL của chính quyền cấp tỉnh.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích của luận án là phân tích cơ sở khoa học về chất lượng kiểm tra và xử lý VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh, đánh giá thực trạng giai đoạn 2003–2016, từ đó xây dựng các luận cứ khoa học và thực tiễn nhằm đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động này.

Để đạt được mục đích trên, luận án giải quyết 5 nhiệm vụ cụ thể:

  1. Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước liên quan đến VBQPPL và chất lượng kiểm tra, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh.
  2. Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về VBQPPL của chính quyền cấp tỉnh và lý luận về hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản.
  3. Phân tích cơ sở lý luận của hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL với tư cách là một hoạt động quản lý nhà nước, làm rõ khái niệm, đặc điểm, tiêu chí đánh giá chất lượng và các yếu tố ảnh hưởng.
  4. Đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh giai đoạn 2003–2016, chỉ ra kết quả, hạn chế và nguyên nhân.
  5. Xác định quan điểm và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý VBQPPL của chính quyền cấp tỉnh.

Câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu

Luận án xác định 3 nhóm câu hỏi và 3 giả thuyết nghiên cứu tương ứng:

  • Câu hỏi nghiên cứu 1: Khái niệm chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh là gì? Nội dung chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh gồm những gì? Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh phụ thuộc vào những yếu tố nào? Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh được vận hành theo nguyên tắc thực tiễn nào?
    • Giả thuyết nghiên cứu 1: Kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh là hoạt động được tiến hành bởi các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành, theo thủ tục, nguyên tắc nghiêm ngặt nhằm phát hiện văn bản trái pháp luật, không bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất; xử lý trách nhiệm pháp lý và chính trị đối với chủ thể vi phạm. Chất lượng của hoạt động này là hệ thống chuẩn mực để đánh giá, chịu sự chi phối của yếu tố pháp lý, kinh tế - xã hội và con người.
  • Câu hỏi nghiên cứu 2: Thực trạng chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh như thế nào? Những vấn đề còn tồn tại trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay và nguyên nhân?
    • Giả thuyết nghiên cứu 2: Hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh chưa được chú trọng đúng mức; sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước chưa tốt; việc xử lý văn bản có dấu hiệu vi phạm chưa nghiêm, còn mang tính hình thức; đội ngũ công chức kiểm tra còn thiếu về số lượng, hạn chế về chuyên môn, kỹ thuật và điều kiện kinh phí bảo đảm.
  • Câu hỏi nghiên cứu 3: Giải pháp để nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh hiện nay là gì?
    • Giả thuyết nghiên cứu 3: Hệ thống giải pháp đồng bộ cần bao gồm việc thể chế hóa đường lối của Đảng thành pháp luật; hoàn thiện quy định pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản; xác lập bộ tiêu chí đánh giá chất lượng; nâng cao năng lực, phẩm chất đội ngũ công chức và bảo đảm các điều kiện về tài chính, kỹ thuật, cơ sở dữ liệu.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh.
  • Phạm vi không gian và nội dung: Luận án tập trung vào hoạt động kiểm tra, xử lý đối với VBQPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành; không mở rộng nghiên cứu hoạt động kiểm tra, xử lý của chính quyền cấp tỉnh đối với văn bản của chính quyền cấp huyện, cấp xã.
  • Phạm vi thời gian: Giới hạn khảo sát và đánh giá số liệu thực tiễn từ năm 2003 (thời điểm ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP) đến năm 2016 (năm ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tổng quan tài liệu trong luận án được phân tích theo 3 nhóm nghiên cứu trong nước và 1 nhóm nghiên cứu quốc tế:

Các hướng nghiên cứu trong nước

  1. Nghiên cứu về hoạt động ban hành và nhận diện VBQPPL:

    • Nhóm giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật của Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, Trường Đại học Luật Hà Nội, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội xác lập khái niệm VBQPPL là hình thức pháp luật do chủ thể có thẩm quyền ban hành chứa quy tắc xử sự chung.
    • Tài liệu hội thảo khoa học của Bộ Tư pháp (tháng 8/2009) về "Nhận diện các đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật" với các bài tham luận của TS. Lê Hồng Sơn, TS. Hoàng Thị Ngân, TS. Đoàn Thị Tố Uyên.
    • Các bài viết chuyên khảo của PGS. Nguyễn Cửu Việt (1997, 2007), GS.TS. Phạm Hồng Thái (2011), PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan (2010) bàn sâu về bản chất thể hiện ý chí nhà nước và tiêu chuẩn nhận diện VBQPPL.
    • Kỹ thuật lập quy và quy trình xây dựng văn bản được làm rõ qua sách chuyên khảo của TS. Nguyễn Văn Thâm (2006), PGS.TS. Lưu Kiếm Thanh (1998, 2005) và "Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật" do nhóm chuyên gia Bộ Tư pháp biên soạn (2011).

  2. Nghiên cứu về chất lượng văn bản và hệ thống pháp luật:

    • GS.TS. Lê Minh Tâm (2003) phân tích bản chất, giá trị của pháp luật trong xây dựng hệ thống pháp luật; PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan (2011) luận giải trách nhiệm của chủ thể ban hành; PGS.TS. Nguyễn Văn Động (2008) phân tích pháp luật bảo đảm phát triển bền vững; GS.TS. Phan Trung Lý (2011) tiếp cận tính thống nhất của hệ thống pháp luật; đề tài cấp Bộ do Viện Nhà nước và Pháp luật chủ trì (2011) xây dựng tiêu chí đánh giá tính thống nhất, đồng bộ, minh bạch.
    • Về tiêu chí chất lượng văn bản: TS. Bùi Thị Đào phân tích tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính; PGS.TS. Vũ Thư (2003) phân tích tính hợp pháp, hợp lý và các biện pháp xử lý khiếm khuyết; TS. Đỗ Đức Hồng Quang (2009) đưa ra các quan điểm và tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quản lý nhà nước; ThS. Nguyễn Đức Quyền chỉ ra mối liên hệ giữa việc thiếu chú trọng kiểm tra với sự suy giảm chất lượng văn bản.

  3. Nghiên cứu về hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL:

    • Đề tài cấp Bộ của Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2004) "Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện";
    • Các luận án, luận văn chuyên sâu: Luận án tiến sĩ của Đoàn Thị Tố Uyên (2012), Luận án tiến sĩ của Ngô Hồng Thủy (2015), Luận văn thạc sĩ của Trương Thị Phương Lan (2007), Nghiêm Hà Hải (2012), Nguyễn Văn Tuấn (2010);
    • Các công trình về kỹ thuật xử lý văn bản khiếm khuyết của TS. Nguyễn Thế Quyền, TS. Hoàng Thị Ngân (2003), Nguyễn Quốc Hoàn (2001);
    • Các nghiên cứu trực tiếp về chất lượng kiểm tra, xử lý xuất bản năm 2017 của TS. Đồng Ngọc Ba, Nguyễn Thị Thu Hoè, Nguyễn Thị Hà, Hoàng Linh Càm, Nguyễn Thu Hoài, Vũ Tiến Dũng; cùng các báo cáo thực tiễn địa phương của Nguyễn Thị Quỳnh Hoa (Sơn La), Hoàng Trọng Hùng (Đắk Lắk), Nguyễn Thị Vân Anh (Nam Định).

Tình hình nghiên cứu ngoài nước

Luận án khảo sát các nghiên cứu về kiểm soát văn bản lập quy và văn bản hành chính tại các quốc gia có nền hành chính phát triển:

  • Công trình của Meng Sheng (2008), do Đinh Văn Minh và Nguyễn Văn Toàn biên dịch: "Cải cách cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản hành chính ở Trung Quốc" (Nxb. Chính trị Quốc gia), làm rõ cơ chế tự kiểm tra và kiểm tra từ bên ngoài của cơ quan hành chính.
  • Các mô hình tài phán hành chính và bảo hiến tại Cộng hòa Pháp, Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, Liên bang Nga trong việc kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản dưới luật.

Khoảng trống nghiên cứu được lựa chọn giải quyết

Mặc dù số lượng công trình tương đối phong phú, phần lớn các nghiên cứu tiếp cận dưới góc độ khoa học pháp lý, chú trọng thủ tục ban hành hoặc thẩm quyền kiểm tra chung. Chưa có công trình nào đi sâu xây dựng khung lý luận về "chất lượng kiểm tra, xử lý", thiết lập hệ tiêu chuẩn đánh giá hoạt động này dưới góc độ quản lý công và phân tích thực tiễn chuyên biệt đối với hệ thống văn bản của chính quyền cấp tỉnh (Nghị quyết HĐND và Quyết định UBND cấp tỉnh). Luận án của tác giả Nguyễn Toàn Thắng được thực hiện nhằm giải quyết trực tiếp khoảng trống này.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

  • Khái niệm VBQPPL của chính quyền cấp tỉnh: Là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý tại địa phương và có tính bắt buộc thi hành. Văn bản cấp tỉnh gồm: Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh (ban hành theo Điều 27 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015) và Quyết định của UBND cấp tỉnh (ban hành theo Điều 28 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015).
  • Khái niệm kiểm tra và xử lý VBQPPL: Kế thừa Khoản 4 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, luận án xác định: Kiểm tra VBQPPL là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản được kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật. Xử lý là hoạt động tiếp nối nhằm bãi bỏ, hủy bỏ, đình chỉ thi hành, sửa đổi, bổ sung văn bản có vi phạm.
  • Bản chất của hoạt động kiểm tra, xử lý: Được luận án xác định qua ba phương diện:
    1. Là phương thức giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước đối với nhánh hành pháp tại địa phương.
    2. Là công cụ bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân trước nguy cơ bị xâm phạm bởi các quy định cục bộ.
    3. Là phương thức tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong ban hành và thi hành pháp luật.
  • Đặc điểm hoạt động: Mang tính quyền lực nhà nước; mang tính phòng ngừa rủi ro; có tính chủ động cao của chủ thể kiểm tra; và đối tượng tác động mang tính đặc thù (văn bản quản lý hành chính cấp tỉnh).
  • Khung tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm tra, xử lý: Dựa trên mức độ đạt chuẩn về tính hợp hiến, hợp pháp, hợp lý; mức độ kịp thời trong phát hiện vi phạm; tính triệt để trong xử lý; và hiệu lực thực thi kết luận kiểm tra.
  • Yếu tố ảnh hưởng: Nhóm yếu tố thể chế pháp lý, năng lực của đội ngũ công chức kiểm tra và các điều kiện kinh tế - xã hội (bao gồm nhận thức pháp luật và áp lực lợi ích cục bộ địa phương).

Phương pháp tiếp cận và phương pháp nghiên cứu

Luận án áp dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lênin cùng quan điểm của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.

Phương pháp / Tiếp cận Mục đích và nội dung ứng dụng trong luận án
Tiếp cận hệ thống và liên ngành Đặt hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản trong tổng thể quản lý công, khoa học hành chính và khoa học pháp lý nhằm bảo đảm sự đồng bộ, minh bạch.
Tiếp cận định tính Sử dụng đánh giá lý thuyết về chất lượng, đối chiếu chuẩn mực pháp lý với các văn bản QPPL cụ thể; thẩm định các quy định pháp luật hiện hành.
Tiếp cận lịch sử và thực tiễn Phân tích quá trình chuyển biến thẩm quyền kiểm tra văn bản từ giai đoạn Nghị quyết 51/2001/QH10 đến Luật năm 2015; bám sát bối cảnh phân cấp quản lý nhà nước tại Việt Nam.
Phương pháp phân tích - tổng hợp Mổ xẻ các khái niệm, thuộc tính chất lượng tại Chương 2; phân tích số liệu thứ cấp, tổng hợp đánh giá thực trạng kết quả và hạn chế tại Chương 3.
Phương pháp thống kê mô tả Thống kê số lượng văn bản ban hành, số văn bản được kiểm tra, số văn bản sai sót bị phát hiện và xử lý giai đoạn 2003–2016.
Phương pháp so sánh So sánh cơ chế kiểm tra nội bộ và kiểm soát tư pháp giữa Việt Nam và một số quốc gia (Trung Quốc, Pháp, Mỹ) để rút ra bài học cho Chương 4.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

Luận án sử dụng dữ liệu thứ cấp từ hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước; các báo cáo tổng kết định kỳ của Bộ Tư pháp, Cục Kiểm tra văn bản QPPL, Bộ Nội vụ; báo cáo công tác tư pháp và kiểm tra văn bản từ HĐND và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dương, Bình Định, Đồng Nai, Khánh Hòa, Ninh Thuận, Quảng Nam, Sơn La, Đắk Lắk, Nam Định.

Nội dung chính theo từng chương

Bố cục nội dung chính của luận án gồm phần Mở đầu, 4 chương nội dung, Kết luận, Danh mục công trình khoa học đã công bố và Tài liệu tham khảo.

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu

Chương này dành cho việc tổng kết hệ thống tài liệu nghiên cứu trong và ngoài nước. Tác giả phân chia tình hình nghiên cứu thành ba nhóm vấn đề lớn: nghiên cứu về hoạt động ban hành VBQPPL; nghiên cứu về chất lượng văn bản và hệ thống pháp luật; nghiên cứu về kiểm tra và xử lý VBQPPL. Chương 1 làm rõ các nội dung khoa học mà luận án kế thừa (khái niệm VBQPPL, quy trình ban hành, bản chất của tính hợp hiến, hợp pháp) và chỉ rõ những vấn đề chưa thống nhất hoặc chưa được làm rõ: chưa có hệ thống tiêu chí định lượng và định tính đánh giá chất lượng công tác kiểm tra văn bản; thiếu các phân tích chuyên sâu về thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh sau khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 ban hành.

Chương 2: Những vấn đề lý luận về chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Nội dung chương 2 tập trung xây dựng cơ sở khoa học về chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản:

  • Làm rõ bản chất pháp lý của VBQPPL cấp tỉnh: Là phương tiện thể chế hóa chủ trương cấp trên và cụ thể hóa các biện pháp quản lý địa phương thông qua Nghị quyết của HĐND và Quyết định của UBND cấp tỉnh.
  • Khái niệm hóa hoạt động kiểm tra, xử lý: Tách biệt thao tác kỹ thuật "kiểm tra" (đối chiếu, xem xét, kết luận) và hành vi quyền lực "xử lý" (đình chỉ thi hành, sửa đổi, bãi bỏ, hủy bỏ). Tác giả khẳng định hoạt động kiểm tra chỉ đạt mục tiêu khi khâu xử lý được thực thi triệt để.
  • Luận giải 4 đặc điểm cốt lõi: Mang tính quyền lực nhà nước; mang tính phòng ngừa; tính chủ động cao; đối tượng kiểm tra là văn bản quy phạm cấp tỉnh.
  • Xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm tra, xử lý gồm: Tỷ lệ văn bản được kiểm tra trên tổng số văn bản ban hành; tính chính xác của kết luận kiểm tra; thời gian phát hiện và xử lý vi phạm; mức độ triệt để trong việc khắc phục hậu quả pháp lý và hậu quả thực tế của văn bản sai trái.
  • Phân tích 3 nhóm yếu tố ảnh hưởng trực tiếp: Thể chế pháp luật (sự rõ ràng, thống nhất của văn bản căn cứ); năng lực và trách nhiệm của đội ngũ công chức kiểm tra; môi trường kinh tế - xã hội và áp lực lợi ích nhóm tại địa phương.

Chương 3: Thực trạng chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay

Chương 3 đánh giá thực tiễn thi hành công tác kiểm tra, xử lý trong khoảng thời gian từ năm 2003 đến năm 2016:

  • Về chất lượng kiểm tra: Số lượng văn bản được tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm quyền tăng dần theo từng năm. Tuy nhiên, tỷ lệ phát hiện văn bản sai phạm còn thấp so với thực tế sai phạm tồn tại; nhiều trường hợp văn bản có dấu hiệu trái luật nhưng cơ quan kiểm tra không kịp thời phát hiện.
  • Về chất lượng xử lý: Tình trạng xử lý văn bản sai phạm còn chậm trễ, nể nang, né tránh. Việc xử lý chủ yếu dừng lại ở việc đôn đốc, nhắc nhở; số lượng văn bản được bãi bỏ, hủy bỏ hoặc sửa đổi kịp thời còn chiếm tỷ lệ hạn chế.
  • Thực trạng các yếu tố ảnh hưởng: Hệ thống văn bản quy định về kiểm tra (từ Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP đến Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) vẫn còn những khoảng trống về chế tài đối với cơ quan ban hành văn bản sai; tổ chức bộ máy làm công tác kiểm tra văn bản tại Sở Tư pháp và các Bộ, ngành còn thiếu biên chế, công chức kiểm tra chưa được đào tạo chuyên sâu về kỹ năng rà soát mâu thuẫn chính sách.
  • Nguyên nhân của hạn chế: Ý thức tuân thủ pháp luật của một số cơ quan ban hành chưa nghiêm; còn biểu hiện cục bộ địa phương; chế tài xử lý trách nhiệm cá nhân, người đứng đầu cơ quan ban hành văn bản sai chưa được thực thi trên thực tế; cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật vận hành chưa đồng bộ gây khó khăn cho việc tra cứu văn bản làm căn cứ.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam

Tác giả đề xuất 3 quan điểm chỉ đạo và 3 nhóm giải pháp lớn nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL:

  • Quan điểm định hướng: Bám sát định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN; bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng; coi trọng kiểm soát quyền lực nhà nước; nâng cao tính công khai, minh bạch và gắn liền kiểm tra văn bản với bảo vệ quyền công dân.
  • Nhóm giải pháp hoàn thiện thể chế pháp luật: Sửa đổi, bổ sung các quy định cụ thể hóa Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP; quy định rõ ràng thời hạn xử lý văn bản trái pháp luật; quy định chặt chẽ cơ chế xử lý trách nhiệm kỷ luật, bồi thường thiệt hại đối với cơ quan, cá nhân tham mưu ban hành văn bản trái luật; hoàn thiện quy trình kiểm tra theo hướng gắn kết giữa kiểm tra chuyên ngành và kiểm tra văn bản.
  • Nhóm giải pháp về tổ chức bộ máy và cán bộ: Kiện toàn tổ chức các cơ quan kiểm tra văn bản tại Bộ Tư pháp và Sở Tư pháp các tỉnh; chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra văn bản về trình độ chuyên môn, bản lĩnh nghề nghiệp và đạo đức công vụ; thiết lập cơ chế cộng tác viên kiểm tra văn bản là các chuyên gia luật học độc lập.
  • Nhóm giải pháp bảo đảm các điều kiện hỗ trợ: Hoàn thiện cơ chế phân bổ kinh phí đặc thù cho công tác kiểm tra, xử lý; hiện đại hóa trang thiết bị kỹ thuật; xây dựng và nâng cấp hệ thống cơ sở dữ liệu điện tử về VBQPPL thống nhất toàn quốc để phục vụ tra cứu căn cứ pháp lý nhanh chóng.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt khoa học và lý luận

  1. Luận án đã khái quát và cung cấp bức tranh toàn diện về tình hình nghiên cứu liên quan đến VBQPPL và kiểm tra VBQPPL trong và ngoài nước; làm sáng tỏ các khái niệm cơ bản dưới góc độ quản lý công.
  2. Luận án xác lập khung lý luận chuyên sâu về chất lượng kiểm tra, xử lý VBQPPL của chính quyền cấp tỉnh; định hình hệ thống tiêu chuẩn, tiêu chí cụ thể để đánh giá chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản.
  3. Luận giải sâu sắc bản chất của kiểm tra văn bản như một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước đối với nhánh hành pháp ở địa phương và là công cụ bảo đảm quyền con người, quyền công dân.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn

  1. Cung cấp hệ thống dữ liệu và đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh trong giai đoạn 2003–2016 một cách khách quan, chỉ rõ các hạn chế phổ biến về thẩm quyền và nội dung.
  2. Phân tích nguyên nhân của những tồn tại, đặc biệt là nguyên nhân thể chế và trách nhiệm thực thi công vụ của đội ngũ cán bộ chuyên trách.
  3. Đề xuất hệ thống các giải pháp đồng bộ từ hoàn thiện khung pháp lý, kiện toàn bộ máy nhân sự đến bảo đảm nguồn lực tài chính và xây dựng cơ sở dữ liệu văn bản phục vụ hiệu quả cho thực tiễn quản lý nhà nước.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Luận án giới hạn phạm vi khảo sát đối với VBQPPL do chính quyền cấp tỉnh ban hành, không nghiên cứu thực trạng kiểm tra văn bản của cấp huyện và cấp xã. Khung thời gian nghiên cứu dừng lại ở năm 2016, do đó chưa đánh giá được toàn diện tác động dài hạn của việc áp dụng toàn bộ các chế định mới theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP trong giai đoạn từ 2017 đến nay.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng nghiên cứu chất lượng kiểm tra, xử lý VBQPPL ở cấp cơ sở (huyện, xã); nghiên cứu cơ chế kiểm soát tư pháp đối với VBQPPL thông qua Tòa án hành chính hoặc các thiết chế bảo hiến chuyên trách độc lập ngoài cơ quan hành pháp.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị chuyên môn đối với nhiều nhóm đối tượng:

  • Đối với nghiên cứu sinh, học viên cao học và giảng viên: Cung cấp nguồn tài liệu học thuật trong các ngành Quản lý công, Hành chính học, Lý luận Nhà nước và Pháp luật, Luật Hành chính. Khung phân tích về tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm tra văn bản có thể được sử dụng làm tài liệu giảng dạy và phát triển các đề tài liên quan.
  • Đối với cơ quan xây dựng chính sách và cơ quan quản lý nhà nước: Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ có thể sử dụng các luận cứ thực tiễn và giải pháp thể chế của luận án để tiếp tục rà soát, sửa đổi các văn bản hướng dẫn Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
  • Đối với chính quyền địa phương cấp tỉnh: HĐND, UBND, Sở Tư pháp và Ban Pháp chế HĐND các tỉnh, thành phố có cơ sở đối chiếu nhằm chấn chỉnh quy trình soạn thảo, nâng cao nghiệp vụ tự kiểm tra, xử lý văn bản sai phạm và phân bổ nguồn lực kiểm tra hợp lý.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án định nghĩa chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh như thế nào?
Luận án xác định chất lượng kiểm tra, xử lý VBQPPL là mức độ đạt được các chuẩn mực pháp lý và thực tiễn của hoạt động xem xét, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất của văn bản và việc loại bỏ kịp thời các nội dung trái pháp luật, qua đó bảo đảm trật tự pháp chế và hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương.

2. Điểm khác biệt căn bản giữa văn bản của HĐND và UBND cấp tỉnh theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là gì?
Theo văn bản của luận án trích dẫn từ Điều 27 và Điều 28 Luật năm 2015: HĐND cấp tỉnh ban hành Nghị quyết để quy định chi tiết điều khoản được giao, chính sách biện pháp thi hành Hiến pháp, luật và các biện pháp phát triển kinh tế - xã hội mang tính đặc thù; trong khi UBND cấp tỉnh ban hành Quyết định để quy định chi tiết, đề ra biện pháp thi hành văn bản cấp trên, Nghị quyết của HĐND và biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.

3. Cơ sở pháp lý chuyển giao nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL sang cơ quan hành pháp xuất phát từ đâu?
Nhiệm vụ này được chuyển giao từ Viện kiểm sát nhân dân sang hệ thống cơ quan hành pháp theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, chấm dứt chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong ban hành văn bản của ngành kiểm sát.

4. Vì sao luận án nhấn mạnh yếu tố xử lý văn bản sau khi kiểm tra?
Theo tác giả, kiểm tra văn bản là một quá trình liên tục. Hoạt động kiểm tra chỉ có ý nghĩa thực tế khi khâu xử lý được thực hiện triệt để, tức là những quy định trái pháp luật, vi hiến phải bị đình chỉ, hủy bỏ hoặc bãi bỏ nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân và làm sạch hệ thống pháp luật.

Kết luận

Luận án tiến sĩ Quản lý công của tác giả Nguyễn Toàn Thắng đã hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở lý thuyết về chất lượng kiểm tra, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh như một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước tại địa phương. Qua việc phân tích thực trạng công tác kiểm tra, xử lý giai đoạn 2003–2016, tác giả đã chỉ rõ những kết quả bước đầu cũng như các bất cập về thể chế, sự chậm trễ trong xử lý sai phạm và hạn chế về năng lực đội ngũ công chức. Trên cơ sở đó, luận án xác lập hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện thể chế pháp lý, kiện toàn bộ máy và bảo đảm các điều kiện thực thi, đóng góp thiết thực cho công cuộc cải cách hành chính và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam.