phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn đƣợc kết cấu thành 3 chƣơng: - Chƣơng I: Cơ sở lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật. - Chƣơng II: Thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ. - Chƣơng III: Giải pháp nâng cao chất lƣợng, hiệu quả của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ. 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.
Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang bộ (cấp bộ) 1. Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật Theo nghĩa rộng, văn bản đƣợc hiểu là một phƣơng tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó. Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ. Theo nghĩa hẹp, văn bản đƣợc hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp lý nhất định, đƣợc sử dụng trong hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế,.
Ngày nay với sự phát triển của công nghệ thông tin, văn bản điện tử đƣợc sử dụng rộng rãi. Hiện nay, văn bản điện tử đƣợc sử dụng trong giao dịch giữa các cơ quan nhà nƣớc. Theo quy định của pháp luật hiện hành, văn bản điện tử phù hợp với pháp luật về giao dịch điện tử có giá trị pháp lý tƣơng đƣơng với văn bản giấy trong giao dịch giữa các cơ quan nhà nƣớc. Việc ghi chép văn bản trên giấy hay trên các file điện tử chỉ thuần túy là cách thức ghi nhận các thông tin.
Dù tồn tại dƣới dạng trên giấy hay trên file điện tử thì cũng không ảnh hƣởng đến bản chất của văn bản "là phƣơng tiện ghi nhận và truyền đạt các thông tin". a) Khái niệm, đặc điểm VBQPPL: Sau khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đƣợc ban hành thì “văn bản quy phạm pháp luật” trở thành một thuật ngữ pháp lý đƣợc sử dụng rộng rãi, thống nhất trong nghiên cứu và thực tiễn ban hành văn bản. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, trong đó có 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội” [27, Điều 1]. Nhƣ vậy, từ khái niệm này, chúng ta có thể thấy, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có những đặc điểm sau đây: Một là, do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền.
Hai là, đƣợc ban hành theo đúng hình thức, trình tự, thủ tục quy định đối với từng hình thức văn bản. Ba là, có chứa các quy tắc xử sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần, đối với mọi đối tƣợng hoặc một nhóm đối tƣợng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phƣơng. Văn bản quy phạm pháp luật không chỉ đích danh một sự việc cụ thể mà chỉ dự liệu trƣớc những điều kiện, hoàn cảnh xảy ra, khi đó con ngƣời tham gia các quan hệ xã hội mà văn bản điều chỉnh phải tuân theo quy tắc xử sự nhất định. Bốn là, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện bằng biện pháp nhƣ tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế.
Trong trƣờng hợp cần thiết, Nhà nƣớc có thể áp dụng biện pháp cƣỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với ngƣời vi phạm (chế tài hình sự, chế tài hành chính, chế tài dân sự,. b) Văn bản QPPL do Bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định hệ thống VBQPPL hiện nay gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội; Lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc; Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ; Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Thông tƣ của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Thông tƣ của Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ; Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nƣớc; Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ƣơng của tổ chức chính trị - xã hội; Thông tƣ liên tịch giữa Chánh 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ; Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân (gồm: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân). Đối với Bộ, cơ quan ngang bộ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: Chỉ có Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ mới có thẩm quyền ban hành VBQPPL.
Đây là thẩm quyền của ngƣời đứng đầu Bộ, cơ quan ngang bộ. Hình thức VBQPPL do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành là thông tƣ (Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ) và thông tƣ liên tịch (Thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ). Tuy nhiên, có thể thấy định nghĩa về VBQPPL nói chung cũng nhƣ VBQPPL của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ nói riêng chƣa thực sự đáp ứng yêu cầu của việc thực thi pháp luật. Bởi vì, trên thực tế, dù đã có định nghĩa, nhƣng vẫn thƣờng gặp khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là VBQPPL hay không vì, chƣa có tiêu chí xác định thế nào là quy tắc xử sự chung.
Đây là vấn đề thƣờng gặp khi tiến hành kiểm tra VBQPPL của các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh. Thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ Nội Vụ Thẩm quyền ban hành VBQPPL đƣợc hiểu là giới hạn quyền lực do pháp luật quy định cho chủ thể ban hành VBQPPL để giải quyết những vấn đề thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Thẩm quyền ban hành VBQPPL bao gồm thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đƣợc quy định Trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [27, Điều 1].
* Thẩm quyền hình thức là quyền của chủ thể ban hành VBQPPL trong việc lựa chọn, sử dụng đúng tên loại VBQPPL theo quy định của pháp luật. Pháp luật quy định, mỗi cá nhân, cơ quan trong thẩm quyền của mình chỉ đƣợc ban hành một hoặc một số hình thức VBQPPL (ví dụ: Chính phủ ban hành Nghị định, Thủ tƣớng Chính phủ ban hành Quyết định; Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành Thông tƣ, Thông tƣ liên tịch…). Theo quy định tại Khoản 8 Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ đƣợc ban hành VBQPPL bằng hình thức thông tƣ hoặc thông tƣ liên tịch. Nhƣ vậy, chỉ có Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ mới có thẩm quyền ban hành VBQPPL.
Đây là thẩm quyền của ngƣời đứng đầu Bộ, cơ quan ngang bộ. Đồng thời, ngƣời đứng đầu Bộ, cơ quan ngang bộ không đƣợc ban hành VBQPPL bằng các hình thức nhƣ công văn, thông báo hoặc các văn bản hành chính khác. Về nguyên tắc, văn bản của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ tuy bản thân nó có chứa đựng QPPL nhƣng nếu không đƣợc ban hành theo hình thức luật định thì sẽ không có hiệu lực thi hành vì đã vi phạm các quy định của pháp luật ban hành VBQPPL về hình thức văn bản. Về hình thức VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang bộ cần đề cập đến một vấn đề là mối quan hệ giữa văn bản chính và văn bản kèm theo.
Trên thực tế, không ít VBQPPL đƣợc hợp thành từ hai loại: Văn bản có hình thức là VBQPPL và văn bản kèm theo. Đó là: Thông tƣ ban hành kèm theo một văn bản khác nhƣ quy chế, quy định…Ví dụ: Thông tƣ số 16/2012/TT-BNV ngày 28/12/2012 của Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ ban hành quy chế thi tuyển, xét tuyển viên chức; quy chế thi thăng hạng chức danh nghề nghiệp đối với viên chức và Nội quy kỳ thi tuyển, thi thăng hạng chức danh nghề nghiệp đối với viên chức… Hiện nay, chƣa có quy tắc chung về việc sử dụng loại văn bản nói trên. Việc lựa chọn tên gọi của văn bản đƣợc ban hành kèm theo là “quy chế” hay “quy định”… là tùy thuộc vào cơ quan ban hành. 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com * Thẩm quyền nội dung là quyền của chủ thể ban hành VBQPPL trong việc xem xét và quyết định thể hiện trong VBQPPL những QPPL điều chỉnh quan hệ xã hội thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể đó.
Về thực chất, đó là giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nƣớc mà pháp luật đã đặt ra đối với mỗi cá nhân, cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc. Điều 16 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ đƣợc ban hành để quy định các vấn đề sau: 1.