CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài Trong khoa học pháp lý ở nước ngoài, vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước, kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ được nhiều tác giả ở nhiều quốc gia khác nhau nghiên cứu, tiếp cận trên nhiều phương diện, nhiều góc nhìn khác nhau. Dưới đây là một số công trình nghiên cứu khoa học liên quan đến kiểm soát quyền lực nhà nước và kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ mà tác giả tham khảo trong quá trình nghiên cứu luận án. Các công trình nghiên cứu về kiểm soát quyền lực nhà nước Tư tưởng về kiểm soát quyền lực nhà nước đã xuất hiện từ thời cổ đại - khi kiểu Nhà nước và pháp luật đầu tiên tồn tại ở Hy Lạp và La Mã - cùng với sự hình thành và phát triển của thuyết phân chia quyền lực.
Thời kỳ này, trong tác phẩm “The Politics” (Nền chính trị) hay “A Treatise on Government” (Luận về chính quyền), Aristote khi bàn về tổ chức bộ máy Nhà nước đã phân tách Nhà nước thành ba bộ phận là thảo luận hay quyết nghị (lập pháp), áp dụng luật (hành pháp) và cơ quan tòa án để xét xử theo luật (tư pháp). Như vậy, thông qua các tác phẩm này, Aristote đã đề cập đến việc phân chia quyền lực để kiểm soát quyền lực lẫn nhau giữa các bộ phận quyền lực nhà nước, mặc dù mới dừng ở mức độ sơ khai. Tư tưởng này của Aristote đã được các nhà tư tưởng John Locke, Montesquieu, Rousseau kế thừa phát triển và hoàn thiện. Tư tưởng phân chia quyền lực, kiểm soát quyền lực nhà nước của John Locke chủ yếu được thể hiện trong tác phẩm: “Two Treatises of Government” (Hai chuyên luận về chính quyền).
Trong tác phẩm này, John Locke đã lý giải khá cặn kẽ về nguồn gốc, mục đích của Nhà nước và các loại quyền lực nhà nước; phân tích rõ về nội dung, phạm vi giới hạn của từng quyền, về vị trí và mối quan hệ giữa các loại quyền lực nhà nước. John Loke cho rằng, trong thể chế chính trị tự do, cả ba loại quyền lực nhà nước (lập pháp, hành pháp và liên bang) đều do Nhân dân ủy quyền cho Nhà nước thông qua khế ước và cả quyền lực nhà nước nói chung và từng loại quyền lực nhà nước đều phải bị hạn chế hoặc giới hạn bởi chính những điều khoản của khế ước đó. Điều đặc biệt là trong tác phẩm này, John Locke đã chỉ rõ những mối nguy hại của việc lạm dụng quyền lực, đồng thời đã dự kiến được sự xung đột giữa hai bộ phận quyền lực quan trọng là lập pháp và hành pháp với nhau và với Nhân dân. Từ đó, ông chỉ ra những biện pháp để ngăn chặn và giải quyết những xung đột nói trên và đặc biệt là ngăn chặn sự chuyển từ chế độ dân chủ sang chế độ độc tài chuyên chế.
So với tư tưởng phân quyền của Aristote thì tư tưởng phân quyền để kiểm soát quyền lực của John Locke rõ ràng, cụ thể hơn. Tuy nhiên, tư tưởng dân chủ và tư tưởng phân quyền thiếu triệt để là hạn chế cơ bản trong quan niệm về phân chia quyền lực của John Locke. 10 Tác phẩm “The Spirit of the Laws” (Tinh thần pháp luật) của Montesquieu đã đưa thuyết phân chia quyền lực nhà nước đạt đến sự hoàn thiện. Trong tác phẩm này, Montesquieu cho rằng muốn có tự do của con người mà đặc biệt là tự do chính trị thì phải có một cơ chế tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước chống được sự lạm quyền.
Đó chính là cơ chế phân chia quyền lực nhà nước thành ba loại quyền là quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và phải có sự kiềm chế lẫn nhau giữa các loại quyền đó. Theo Montesquieu, ba loại quyền lực nói trên có nội dung khác nhau và phải được chia tách với nhau, phải được trao cho các chủ thể khác nhau thực hiện mới có thể kiểm soát được quyền lực, tránh được sự chuyên quyền, độc đoán và nhiều hậu quả xấu khác, nhờ vậy mới bảo đảm được tự do của công dân. Tóm lại, điểm đặc biệt của tư tưởng phân quyền của Montesquieu là ông đã đề cập đến tính triệt để của thuyết phân quyền. Ông đã đề xướng việc phân chia quyền lực nhà nước thành ba bộ phận quyền là lập pháp, hành pháp và tư pháp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau, hoạt động theo nguyên tắc kiềm chế và đối trọng lẫn nhau, “dùng quyền lực để kiểm soát quyền lực” để ngăn ngừa sự lạm quyền, chuyên quyền của bất kỳ bộ phận quyền nào, từ đó bảo đảm quyền tự do cho công dân.
Tư tưởng phân chia quyền lực của Monstesquieu đã trở thành nguyên tắc tổ chức bộ máy Nhà nước của nhiều nước trên thế giới ngày nay. Dù vậy, với tác phẩm này Montesquieu mới chỉ nghiên cứu, luận bàn về cơ chế kiểm soát quyền lực bên trong bộ máy Nhà nước mà chưa đề cập đến cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của Nhân dân, xã hội. Tác phẩm “Du contrat social” (Bàn về khế ước xã hội) của Rousseau Jean Jacques: Trong tác phẩm này, Rousseau thừa nhận sự tồn tại của các quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp trong một Nhà nước. Là người khẳng định tư tưởng chủ quyền tối cao là của Nhân dân, nên Rousseau luôn đề cao đến việc ngăn chặn sự lạm quyền trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước và nêu lên các giải pháp ngăn chặn sự lạm quyền của bộ phận quyền hành pháp và tư pháp.
Vì vậy, Rousseau đòi hỏi phải chia tách giữa các ngành quyền, mỗi cơ quan nắm giữ mỗi quyền trên phải chuyên chú và thu hẹp hoạt động vào việc thực hiện chức năng riêng của mình. Đối với bộ phận quyền hành pháp, ông cho rằng những người được ủy thác nắm quyền hành pháp là đang thực hiện chức năng được quốc gia giao phó, đang làm nghĩa vụ công dân chứ không có quyền đặt điều kiện với Nhân dân. Khi Chính phủ lạm quyền và thoái hóa thì sẽ bị giải tán. Rousseau đã nêu việc giải tán Chính phủ có thể xảy ra trong hai trường hợp là: khi người đứng đầu Chính phủ không cai trị theo pháp luật mà lấn át cơ quan quyền lực tối cao (cơ quan lập pháp) và khi các thành viên Chính phủ thoán đoạt quyền hành một cách riêng rẽ mà đáng ra họ phải thực hiện quyền này một cách tập thể.
Như vậy, Rousseau đã góp phần hoàn thiện thêm cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, khẳng định quyền lực nhà nước cần phải bị kiểm soát cả từ bên trong lẫn bên ngoài, tuy vẫn chưa đầy đủ và toàn diện. Điểm đặc biệt trong quan điểm của Rousseau là ông không đề cập đến sự lạm quyền của quyền lập pháp vì theo ông bộ phận quyền này thuộc về Nhân dân, là bộ phận quyền tối cao và ông 11 cho rằng sự lạm quyền chỉ xảy ra với hai ngành hành pháp và tư pháp là những ngành được Nhân dân hoặc luật ủy quyền Chuyên khảo: “Chính thể đại diện” (Representative government) của John Stuart Mill (1861). Đây được xem là một trong những khảo cứu mang tính nền tảng đối với các thiết chế chính trị - xã hội ở các nước Anh và Hoa Kỳ thế kỷ XIX. Thông qua tác phẩm, John Stuart Mill đã tập trung phân tích chức năng của các bộ phận quyền lực hợp thành chính thể đại diện: cơ quan đại diện quốc gia - Nghị viện, bộ phận hành pháp, cơ quan đại diện địa phương.
Theo đó, quyền lực kiểm soát tối thượng thuộc về Nhân dân thông qua các đại diện được Nhân dân bầu lên theo định kỳ. Ông cũng bàn về những nguy cơ có thể xảy ra đối với chính thể đại diện đó là nguy cơ về trình độ dân trí thấp trong hội đồng đại biểu và trong công luận kiểm soát hội đồng; và nguy cơ về sự lập pháp giai cấp dựa vào bộ phận đa số số học bao gồm toàn bộ những người cùng một giai cấp. John Stuart Mill dành chương XIV để bàn về hoạt động của bộ phận hành pháp. Đối với bộ phận này, John Stuart Mill nhấn mạnh tầm quan trọng của việc phân chia trách nhiệm rõ ràng, ông đặc biệt coi trọng việc xác định trách nhiệm cá nhân và phê phán kiểu chịu trách nhiệm tập thể.
Ông cho rằng, việc xác định trách nhiệm là yếu tố quan trọng trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ. Tuy nhiên tác phẩm chưa đi sâu vào phân tích việc kiểm soát giữa các bộ phận quyền lực nhà nước, đặc biệt là các hình thức, phương pháp kiểm soát quyền hành pháp của Chính phủ. Các công trình nghiên cứu về vị trí, vai trò, tổ chức, thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ và kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ Đối với việc nghiên cứu về quyền hành pháp và kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ, các tài liệu nghiên cứu ở nước ngoài dưới góc độ luật học cho thấy bức tranh đa màu sắc về cách thức hiến định vị trí, vai trò Chính phủ, mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan nhà nước khác trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, cách thức kiểm soát quyền hành pháp của Chính phủ. Các công trình nghiên cứu về vị trí, vai trò, tổ chức và thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ - “Imperial Presidency” (Tổng thống toàn quyền) của Arthur Achlesinger, Jr.
Trong tác phẩm, tác giả đã trình bày quan điểm của ông khi cho rằng quyền lực và đặc quyền của Tổng thống (Chính phủ) Hoa Kỳ đã phát triển quá nhanh trong suốt thế kỷ XX dẫn đến nguyên tắc của Chính phủ cân bằng rơi vào tình thế nguy hiểm. Richard Nixon, người đã lạm dụng quyền lực và cuối cùng đã buộc phải từ chức, đã đại diện cho sự mở rộng khuynh hướng đó của Achlesinger. Trước sự ra đi của Nixon, những học giả, chính trị gia, và những nhà quan sát chính trị đã kêu gọi Quốc hội kiềm chế quyền lực của Tổng thống toàn quyền và Quốc hội đã nỗ lực hành động đạt được những thành công nhất định. 12 - “The excutive, branch of the federal government: purpose, process and people” (Nhánh hành pháp của Chính phủ liên bang: mục đích, quá trình thực hiện và con người), do Britannica Educational Publishing xuất bản năm 2010.
Cuốn sách tập trung nghiên cứu về vai trò của bộ phận quyền hành pháp liên bang, về Tổng thống và Chính phủ, về nhiệm kỳ của Tổng thống, về các nhiệm vụ của Cơ quan điều hành và Văn phòng và cách thức bầu Tổng thống.
